基层群众自治制度的存在问题

当前基层自治制度存在哪些问题？~

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　1、制度空间发生转换：有关社区的任何功能性解释，都不足以完整地揭示其作为自治制度空间所具有的革命性意蕴；实际上，从“单位”向“社区”的空间转换，意味着社会不再按照“单位制”的原则被国家简单地分割和深度吸附。在50年代中叶至80年代初的20余年间，城市居民委员会的组织结构和角色功能虽然屡有变动，但在以“单位制”为核心的计划经济社会管理体制下，其作为“单位制”的附庸补充物的地位却是始终如一的。由于“单位制”的组织形态，是随着党的组织网络向国家和一切社会组织延伸的，因此，它得以顺理成章地外化为城市社会主要的空间表现形式，与之相比，居民委员会则只能作为一种与单位制相配合的辅助性组织设置，存在于“单位”的边缘，拾“单位”难得之遗、补“单位”难得之缺。对于“单位人”而言，其利害关系主要在单位内实现，国家的政策法令也主要在其单位内与之见面，也就是说，国家可以便利地通过“单位”对其进行整合；对于无“单位”的无组织者，则以街道办事处为核心，通过居民委员会这样一个地域性的“单位”组织，将其整合到国家的普遍意志中。当然，这样一种双重的治理空间本身也在发生变化，在单位体系以及单位制尚不完善的50年代，人们生活的大部分资源，尤其是政治动员的主要领域实际上集中在街区，因而，当时街区内的国家权力“其实空前强大”［2］（第220页）。随着社会行政化程度的不断增高，政府预计的——“工人阶级以外的街道居民”日益减少，“城乡居民的生产、生活将逐步纳入工厂、机关、企业、学校的轨道，由企业和单位解决居民的一切问题”——成为了现实，“单位不仅仅是生产与服务的单位，而且是职工的生活单位、（内部）服务单位、管理单位，成为具有行政、经济、社会等多元功能的相对独立的'小社会'.这种全功能的组织形态使单位成为个人与国家发生联系的接口。显然，单位系统即是主流社会”［3］（第155页）。居民委员会则因其原初的整合对象的不复存在，而日趋转变为在各级“单位”之外实施剩余管理的准行政机构。

　　计划经济体制的解体与“单位制”整合模式的式微，使中国基层社会原有的“单位”空间形式，开始变得无所依托而且难以维系。随着市场经济社会的逐渐形成，以往纵向单一性的社会结构遭到了瓦解，计划经济体制下由各级“单位”、政府组织所承担的大量社会服务、社会管理、社会保障的职能，开始渐次从国家的权力网络中溢漫出来，这些从企业和政府转移出来的社会管理和服务功能，需要由一个社会结构块面来承接。另一方面，随着社会实体与国家间的行政依附关系，以及社会成员与单位间的人身依附关系逐渐松弛，越来越多的社会成员也开始从事实上的国家领域，退而居于社会的“日常生活”之中，需要一个同一层面的共同体形式唤起他们的内心情感和归属意识。在此剧烈的社会转型过程中，看似已死的传统便以一种新的形式再度复活，人们试图在一个被称作“社区”的新型公共空间里，不仅重温昔日“里弄”——一个建立在邻里基础而非血缘关系上的“熟人社会”——的往日温馨，而且还可以重新找到计划经济体制时期“单位”——一个“公有”和“共享”的生存共同体——所能给予个人的可靠保障；而社区也在提供共同体式的服务的同时，为重新分化后的社会成员提供了地域和生活方式上的边界意识，这种被西美尔称作“空间的排他性”的地域特性，[⑧]以及由此特性而唤起的“地域忠诚”，使社区得以成为具有共同体性质的自治空间［4］（第464页）。

　　当前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。作为一个地理概念，它与居委体系一体两面，尽管社区建设远远超出了居民委员会的范畴，但后者作为现存的一种相对成熟的社会组织，却构成了前者发展的先决条件和重心所在；与此同时，探询社区的内层底蕴，可知它更是具有一种文化上的内涵，即：社区的内核其实源于一种主观上的共同体感觉，它以成员间“默认一致”的“精神－感情”基础为依托，以自然意志作为凝聚个体的手段，是建立在“有关人员的本能的中意或者习惯制约的适应或者与思想有关的共同记忆之上的”（滕尼斯语）有机整体。社区的这一精神内核，使它日益成为后“单位制”时期市民生活的重要归宿，而市民社会自主性与权利意识的日益增强，又要求与社区唇齿相依的居民委员会摆脱行政附庸的尴尬角色，实现基层群众性自治组织本性的复归。

答：对如何坚持和完善基层群众自治制度，党的十七大报告着重强调了以下几点：
（1）健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
（2）全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与管理，维护职工合法权益我。
（3）深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。
（4）发挥社会顺扩大群众参与、反映群众诉求方面和积极作用，增强社会自治功能

目前我国居民委员会、村民委员会在许多方面发挥了很好的作用，但在执行城市居民委员会组织法、村民委员会组织法的过程中还存在一些问题。
“居民委员会的任务重而且繁多；工作条件差、待遇低；没有经济实力，缺乏必要的经济基础，无法实行居民的自治；干部结构不合理。”莫纪宏将实施城市居民委员会组织法过程中存在的问题归结为四个方面。
据不完全统计，目前，城市居民委员会的任务一般都有50项之多，有的甚至达上百项。特别是在一些大城市中，大多数居民委员会扮演着“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮”，“既管公婆打架，又管夫妻离和”，“上面千条线，下面一根针”的角色。一些城市基层政权组织把本来不属于居民委员会职权范围内的事务都交给居民委员会办理，有的甚至将居民委员会当成其下属机构来对待。
许多地方的居民委员会处于“三无”状态，即无固定的办公用房、无必需的办公设备、无必要的活动经费，严重地影响了居民委员会干部的工作积极性。
大多数居民委员会都是靠出租办公场地或者是街道办事处的拨款来勉强维持日常开支。
目前居民委员会的干部大多数都是老年人，年轻人由于不愿意做居民委员会日常事务中那些婆婆妈妈的繁琐事情，一旦有年轻人来居民委员会工作，便立刻成了新闻媒体追逐的对象。
有关专家认为，当前，在执行村民委员会组织法过程中，也存在一些问题，表现在，村民委员会是农村村民实行“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，但是，在实际中，有的乡镇政府仍视村民委员会为其当然的下属机构，按照行政管理方式来对待村民委员会，一般都是通过对村民委员会发布各项指令和进行具体的工作指导来领导村民委员会的工作。
正因为如此，近年来，每年在全国人大会议期间，都有许多全国人大代表联名提出议案，要求修改城市居民委员会组织法和村民委员会组织法。仅今年3月十届全国人大五次会议期间，就有126名代表提出4件议案，要求修改城市居民委员会组织法；279名代表提出9件议案，要求修改村民委员会组织法。
在关于修改城市居民委员会组织法的议案中代表们提出，自社区建设推进以来，城市居民委员会的功能发生了很大变化，居民自治工作出现了不少新情况和新问题，城市居民委员会组织法的内容已不能完全适应城市基层民主政治建设发展的需要，建议修改。
在关于修改城市建设村民委员会组织法的议案中代表们提出，随着村民自治的深入发展和国家“三农”政策的落实，有必要对村民委员会组织法作相应修改，完善民主选举程序，补充民主决策、民主管理、民主监督等有关内容，以适应农村基层民主政治建设和新农村建设的需要。

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