井敏副教授认为，新公共管理理念有以下哪些缺陷

据井敏副教授所讲，新公共管理理论的产生背景包括以下哪些条件~

“新公共管理”理论产生的背景、基本内容及 其影响 (一)“新公共管理”理论产生的背景 对“新公共管理”理论的考察,有必要将其置于整 个公共行政学发展的时代背景与学科历史背景之中。 “新公共管理”理论并不是凭空产生的,它既是公共行 政理论适应时代发展的必然结果,又是公共行政理论 内部一次“范式”转变。“新公共管理”理论的产生以 及以“新公共管理”理论为取向的行政改革的出现,有 其深刻的时代背景和原因。 首先,西方国家国内经济和政治因素,将其行政 改革提到了议事日程。“二战”以后,西方各国政府普 遍采用凯恩斯主义,对社会经济生活实行全面干预, 导致了以低速增长和结构性经济危机相交织为特征 的“滞胀”现象的出现。由此带来的经济和政治问题 到1973 年石油危机之后以巨大的财政预算赤字甚至 财政危机的形式表现出来,而且出现了通货膨胀、高 失业率和巨额财政赤字,严重困扰着各国政府和公共 部门。同时,战后对经济的全面干预,使各国政府职 能不断扩张,政府规模不断扩大,导致西方国家政府 普遍机构臃肿、效率低下。而传统的政府管理模式, 无法回答和解决现代政府面临的日益严重的问题。 其次,经济全球化的出现,推动了当代西方国家 政府改革和“新公共管理”理论的产生。全球化趋势 造成了竞争压力的日益加剧,为了在21 世纪的国际 竞争中处于有利地位,各国政府对于国家综合竞争力 日渐重视。而政府能力是一国综合国力和竞争力的 一种主导因素,政府如何寻求保护和促进本国在全球 竞争中利益的方略和战术,促进经济发展,提高本国 福利,成为社会各界的焦点; 经济全球化对政府公共 管理提出更高要求,成为政府公共行政改革的强大动 力。 再次,私营部门的革新,为政府管理的改革提供 了压力和示范。在生存危机的逼迫和利润动机的驱 使下,众多私营部门进行了大刀阔斧的改革。它们取 消集权,下放权力,减少中间层次,着重抓质量,提高 生产效率,接近广大消费者,以便在新的全球市场中 保持自己的竞争地位。这些改革,使得私营企业利用 较低的劳动成本、更有效的管理和更强的竞争能力, 在大多数公共服务领域的经营中取得了更高的效益。 与这些私营部门积极进取的情形相比,政府的改革姗 姗来迟,人们看到的是毒品泛滥、犯罪猖獗和公共部 门的僵化与低效。私营部门的改革意识和卓越的成 效,既是政府行政改革的压力,也是一种示范。 最后,科技革命尤其是信息技术革命,也是西方 行政改革的原因之一。信息技术将全球经济联成一 体,并改变了经济的增长方式。同时,信息技术也不 可避免地改变了人类的生活方式以及社会的运行方 式。因此,政府不得不适应这种变化,并积极地推动和调控这种变化。知识和信息的快速、大量传播,社 会力量的交流和协调能力加强,使政府受到的制约不 断增大,企业、社会组织、公众必然要求对公共事务管 理更多的参与,政府将不得不更加倾听社会各界的意 见。这一切迫使政府和公共部门不断完善自己,提高 服务水平和服务质量。 “新公共管理”理论是公共行政研究的一次“范 式”转变。一般认为,在公共管理学的学科发展史中, 曾先后出现过两个范式,一个是公共行政范式,另一 个是“新公共管理”范式。 19 世纪,西方行政面临三大问题:一是行政系统 靠个人效忠性的“庇护———依附”关系维持,由此滋长 了裙带关系和官场腐败;二是公务人员的职业生涯缺 乏保障,吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和 效率低下;三是“政党分肥”制度的严重影响,为政党 胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政 系统周期性震荡,政府政策难以连续有效地进行。 针对早期行政存在的三大弊端,西方学者寻求的 对策是:官僚制、政治———行政分离、文官制度和泰勒 主义。由这些要素构成的理论范式,确立了公共管理 研究领域第一个范式———公共行政范式,它在解决早 期行政存在的问题方面发挥了巨大作用。强调规章 制度和人格化的韦伯官僚制原则解决了早期行政的 两个基本问题:一是由公职人员与社会显贵之间的庇 护所带来的裙带关系、个人特权、无原则的特许等问 题;二是公职的业务性质和公职人员的“非精英化”。 威尔逊的政治与行政相分离原则所解决的问题:一是 周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响;二是革 除“政党分肥”的弊端,通过文官制度建设,使政策执 行人员不再同竞选官员共进退,避免了政党竞选的周 期性震荡,抑制了“政党分肥”的行为现象。泰勒的科 学管理理论则提高了行政效率。 尽管传统公共行政范式获得了极大成功,为世界 各国政府所广泛采用,但到了 20 世纪 60 年代至 70 年代,批判传统公共行政学的理论越来越多,其中最 有影响的是新公共行政学、政策科学和公共选择学 派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观, 在传统行政学的目标中加入了“社会公平”, 围绕着 “分权”、 “参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题展 开讨论。同时,它反对文官中立,认为在不平等竞争 中,这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。政策科 学在一定意义上讲,也是针对传统公共行政学过于重 视官僚制理论,以及把政策的制定与执行割裂开来等 问题而发展起来的。它明确地提出要对政策制定的 全过程进行研究,并提出要改善政策系统,提高政策 质量。公共选择理论的核心理念是市场价值的重新 发现和利用,要求减少政府的管理职能,让一部分社 会所需要的公共产品和服务通过市场来提供;在公共 服务提供领域引入市场竞争机制,以打破政府垄断; 给予公众对公共服务进行选择的机会和自由,等等。 从以上论述中可以看出,随着时代的变迁和理论 的发展,传统公共行政学由于其自身理论上的弱点, 面临全面危机和严重挑战。变化的世界需要新的理 论范式, “新公共管理”研究范式在这样的背景下涌现 出来,并开始成为传统公共行政研究范式的替代物。 (二)“新公共管理”理论的基本内容 综合国内外学者的论述和各国行政改革的实践, “新公共管理”理论主要包括以下几个方面的内容: 其一,转变政府职能。长期以来,人们都误以为 政府的主要职责是收税和向社会提供服务。而“新公 共管理”理论则认为,政府的中心工作是制定政策而 不是执行政策。政府只起“掌舵”的作用而不起“划 桨”的作用。政府职能的转变,有利于缩小政府规模, 减少开支。同时,政府职能的转变,还有利于政府专 注于公共政策的制定、监控和评估,进而提高政府管 理和服务的效率。近年来,英、德、荷兰等国政府采取 的简化服务手续,制定并公布服务标准,在某些行政 区域和部门或行业开办“一站商店”服务等,就是政府 在这种新的政府———社会关系模式下所施行的一些 具体措施。 其二,政府应具备“顾客意识”。“新公共管理”理 论改变了传统公共行政模式下政府与社会之间的关 系,强调“顾客至上”,提供回应性服务,即政府不再是 官僚机构,而是负有责任的“企业家”。社会公众则是 因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”,政 府服务应以顾客为导向,满足公众不同需要。 其三,引入竞争机制。传统公共行政中,政府习 惯于采取垄断方式进行管理活动。它常常把竞争看 作是一种浪费和重复,人们对政府的垄断行为也习以 为常。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同, “新公共管理”理论认为,政府没有效率的主要原因在 于缺乏竞争机制。因此,它主张用市场的力量来改造 政府,在公共部门中引入市场竞争机制,取消公共服 务的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供 给,进而在公共部门与私营部门之间、公共部门机构 之间展开竞争,以缩小政府规模,提高政府工作效率。 例如,大多数西方国家多将政府投资兴建的基础设施 和公共设施工程,通过投标的形式交给私营企业,而 政府则充当“发包人”的角色。 其四,广泛采用私营部门成功的管理方法。“新 公共管理”理论认为,无论是私营部门还是在公共部 门,管理在本质上是一致的。

20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看作一场重塑政府、再造公共部门的新公共管理运动。二、新公共管理运动兴起的理论和现实根源传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步。因此，自其产生以来，它逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但随着时间的推移和社会的发展，公共管理领域的理论和实践已经发生了根本性的改变，这一切都为新公共管理运动在20世纪末的兴起提供了深刻的理论和现实依据。1、传统公共行政模式日益凸现的内在理论缺陷。传统公共行政理论产生于19世纪末20世纪初。它与先前的政府管理理论最大的区别在于，它建立在两个全新的理论基础之上：一个是由伍德罗·威尔逊提出并由古德诺系统化的政治与行政二分理论；另一个是马克斯·韦伯提出的官僚制理论。建构在这两大理论基础上的传统公共行政理论认为，政治与行政是可以分开的，在二分的情况下，公共行政的主要任务是如何有效地执行既定政策或达成既定目标。有关政治、政策的问题，属于政治学范畴，政治不要干扰行政，行政是科学的问题，可以也应该保持价值中立，而以追求经济和效率为目标。公务员应保持政治中立，他们的任务仅仅是忠实和有效地执行被政治官员制定的政策。据此，便可以建立一套科学的、最佳的行政管理原则。公共员系统依据这些组织原则运作，剔除任何个人感情因素，像驴一样受赏罚的支配，行政管理便可以达到高度的理性化，政府管理也就可以以最小的投入获得最大的效果。其实，早在传统公共行政理论形成后不久，其赖以立足的二大理论基础就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。行政学者罗伯特·达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的政治与行政二分实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。行政学者彼得斯也指出：行政管理与政策并非呈现出互不相关的离散现象，而是相互关联的。无论是通过主观方式还是通过客观方式，行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。时至今日，大多数的学者对这个问题已经达成共识。尽管实际工作者中的一些人依然固执地坚持两分法的观点，但传统的行政模式必须依赖于一个无法成立且长久被认为是不能实现的理论，至少说明这个模式肯定也存在着一些问题。面对于韦伯的官僚制理论。学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。实际上，韦伯自己也只是把官僚制当作一种理想状态。在他看来，官僚组织的完善，必然使人们进入铁的牢笼。哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的。要对付发达的官僚机器，一般个人、官僚机构中的官员甚至掌握最高权力的统治者实际上都是无能为力的。显然，这一切并不是现代人所向往的。另外，官僚制在实践中的应用也与韦伯的设想有些出入，特别是官僚制在人事制度中的实践所产生的僵化、形式主义较之韦伯的设想有过之而无不及，但其精英主义的特征又远不能达到韦伯的设想，这直接导致了该体系效率的降低。这些理论都从根本上动摇了传统公共行政赖以立足的理论基础。2、传统公共行政模式在实践中正在遭受日益广泛的抨击。自20世纪80年代初期以来，就出现了对公共部门的规模和能力进行的抨击。人们普遍认为，政府规模过于庞大，浪费了过多的紧缺资源。目前，削减政府经费几乎成为一种普遍现象，如在西班牙、意大利、德国、瑞典等国家，其公共服务传统上是规模较大的，但是现在公共部门的作用已经下降了。其次，关于政府的范围也引发了争议。有人认为，政府本身介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的备用方法。作为这种观点的反应，许多先前由政府从事的活动开始转向私营部门。此外，政府的方法也受到抨击。人们越来越认为，官僚制的方法必定会造成工作的没有起色和效率低下。如果必须由政府从事某种活动，也需要寻求官僚制之外的其他的组织方法。对公共部门的规模、范围和方法进行抨击所产生的明显结果就是削减政府和改革其管理方法。3、经济理论的变革对传统公共行政模式提出了严峻的挑战。二战后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会生活实行全面干预。当政府这只看得见的手干预市场并获得巨大成功时，与市场失灵相伴随的政府失灵也表现得同样明显。一方面，政府对社会、市场所承担的管理任务越来越多，成为万能政府；另一方面，政府内部官僚机构膨胀，效率低下，财政支出日益扩大，政府管理受到前所未有的挑战。正是在这样的背景下，强调自由主义和市场取向的公共选择理论异军突起。正如经济学家萨缪尔森所指出的，公共选择理论用经济学的行为假设和方法，研究了当国家干预不能提高经济效率或收入分配不公平时所产生的政府失灵问题。公共选择理论在70年代正式介入公共管理领域，并建立了一套自己的理论。公共选择理论的学者们采用方法论上的个人主义来研究政府官僚系统的行为。他们认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，一个是政治市场。在这两个市场上活动的是同一个人，都是自利和理性的人。也就是说，政府公职人员与普通市民一样，都以自己利益的最大化为目的。至于政府，由于人民对其所有权分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，再加上没有市场竞争的机制予以有效制约，因而自利的官僚得以不顾社会公益，专注于追求个人的权力、名望和利益，最终造成政府效率不彰。基于这一认识，公共选择理论认为，失败的是政府而不是市场，要解决公共管理的危机，应减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。他们还认为，传统公共行政强调的统一规制和监控，极大地抑制了公职机构和文官的创造力，已陷入形式化和僵化；代表国家意志的政府管理和服务，忽视公共保障和服务的多样性，对市场信号和消费者需求的反应不灵敏，已经不再适应当今世界的需要，是工业社会的政府组织模式、十九世纪的行政技术。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将经济效率奉为最高标准，通过市场这只看不见的手的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉。总之，公共选择理论为新公共管理运动的兴起提供了理论上的依据。4、知识经济以及由此引发的经济全球化的加速，使政府面临更加严峻的效能和合法性竞争。90年代以来，知识经济的兴起加速了全球经济一体化的进程，并将全球经济一体化水平不断推向更高的新台阶。全球经济一体化程度的日益提高，使全球性的政府效能横向竞争的时代成为现实。政府绩效与政府合法性的单一纵向参考的时代已经结束，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择政府的时代已悄然来临。政府治理能力和水平的竞争，犹如不同企业之间的竞争一样，已经并将于21世纪伊始在更大程度和更大规模上，在不同政府之间迅速展开。任何一个国家政府的命运都将由其在全球政治和经济舞台上的竞争能力和其处理具有全球性特征的问题的能力所决定；各国政府都必须清醒地认识到，只有在国际互振系统中不遗余力地寻求到保护和促进本国在全球竞争中利益的方略和战术，并有效地促进本国福利的实际提高，才能获得本国人民的认同和支持；政府效能与合法性已不再能从本国历史的纵向比较中获得令人信服的认同，历史原因已不再成为人们认可的社会福利不及他国的托辞。全球性政府效能和政府合法性竞争的结果，必然使那些对社会的要求与愿望反应迟钝或不愿作出反应的政府面临权威危机、信任危机和合法性危机。全球经济一体化，特别是知识经济的兴起，对政府效能提出了更高的要求。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。总之，随着时代的变迁和理论的发展，传统的公共行政模式已经在理论和实践的质疑声中陷入了四面楚歌的境地。越来越多的人认识到，传统的行政模式已无法反映出现代公共服务所需承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色，它更多地体现为一种消极的控制形式，不是致力于为提高效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误。正是在这样的理论和现实背景下，以经济学和私营管理理论为基础的新公共管理运动引人注目地登上了公共管理的历史舞台，并引发了公共管理领域一场新的革命。三、新公共管理运动兴起的理论意蕴及其前景对新公共管理运动本身进行全面、综合的评价，现在还为时过早，因为，它还处在探索和发展的复杂进程之中。但新公共管理运动的实践，已经体现出了与传统公共行政模式重大的差异，如更注重管理绩效和管理效率，更注重市场的力量，更注重管理的弹性而不是僵化，更注重公共部门运行于其中的相关的政治环境，更注重私营部门管理方式在公共部门的应用等等。新公共管理运动的兴起，特别是它业已表现出的新特征及其发展趋势，都明确地提醒世人：一个全新的管理模式已经在公共管理领域逐步形成。在目前改革的实践中，尽管出于操作上的需要仍表现出政府继续承担运动主体的角色，但从这场改革运动的发展趋势来看，无疑包含着对近代以来的传统公共行政模式进行全面检讨的意蕴。当然，任何的变革过程都会有得益者和受损者。从信奉市场力量和现代企业消费者导向中吸取营养的新公共管理运动，在一些大规模实践中虽然显示出了生机和活力，但也积淀着不少理念性的矛盾和冲突。例如，从企业家政府和企业化政府引出的公共机构与私营企业之间的异同比较；在政治家与高级文官签订业绩合同及其评估过程中，如何避免政治和价值观的影响；在以三E---经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益或有效性（Effectiveness）作为政府绩效的评估标准时，如何协调这三者之间的关系；它对照以公平(Equity)替换经济的政策评估的三E标准孰优孰劣等等。这些矛盾和问题都将是新公共管理运动在未来需要认真面对并切实加以解决的。

第一，区分"掌舵"与"划桨"职能，实现管理主体多元化。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只是起到掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以形成小规模、成本低的有限政府。在公共管理事务中，除政府外，还有应有非政府组织、非盈利驻足、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构。政府应该是多元管理主体的组织者、协调者，是多元管理主体的核心。第二，政府应以顾客为导向。新公共管理提出顾客导向，要求政府在管理中把公民当作顾客，以顾客为中心，通过各种具体措施给公民提供"用脚投票"自由选择服务机构的机会，并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的"企业家"，公民则是其"顾客"，政府根据顾客的需求向顾客提供服务。第三，政府应广泛采用私营部门成功的管理方法。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理理论强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。通过采用私营部门的成功管理方法来提高政府工作效率，为公民、组织及社会提供更好的服务。第四，在公共管理中引入竞争机制。新公共管理理论认为政府没有效率的主要原因在于政府独家提供公共服务，缺乏竞争机制。因此它主张用市场的力量来改造政府，让的私营部门参与与公共服务的供给。进而在公共部门与私营部门之间，公共部门机构之间竞争，以降低成本、提高服务水平和政府的工作效率。第五，政府职能的调整和优化。传统公共行政模式下，政府职能不断扩张导致了政府面临机构臃肿、职能膨胀等困境。新公共管理对此作了反思，认为政府必须明确自身职能并调整和优化自身职能。即首先解决应该管什么不应该管什么的问题。

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