违法建筑工程招投标的表现形式及应对措施有哪些

和工程招投标相关的违法行为有哪些？~

为协助和配合建设行政主管部门治理和遏制在招标投标活动中存在的违法违规行为，健全和完善招标投标制度，建立公开、公正、公平竞争的市场环境，促进建筑市场健康发展，中国土木工程学会建筑市场与招标投标研究分会充分发挥行业协会的作用，于2007年在各地建设行政主管部门的指导和支持下，组织开展了对房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动中违法违规行为的调查研究活动，并在22个省、区、市和省会城市提交调研报告的基础上，进行汇总、归纳和梳理。近日，调研成果综合报告正式发布，这里编发，以飨读者。

为全面了解和掌握本地区招标投标活动中存在的违法违规行为，自2007年年初开始，许多省、区、市结合工作实际，采取个别有针对性的调查和召开座谈会等多种形式，对房屋建筑和市政基础设施工程招投标活动的相关情况进行了调研。河北、山东、广州等省市还以问卷调查的方式掌握了大量的基础资料。

调查结果综合如下：工程招投标活动中存在的违法违规行为的主要表现形式

总的来看，当前工程招投标中存在的违法违规行为主要有以下几种表现形式：

“围标”、“串标”、“陪标”现象依然存在，隐蔽性强。投标人通过建立价格同盟组成“围标集团”，内部轮流坐庄，相互串通，在投标报价上进行分工，梯次报价，使竞争对手的正常报价失去竞争力，从而骗取中标。据广州市的调查统计，自2004年以来，“围标”、“串标”案件占招投标违法违规案件的比例高达69%%。

业主“肢解工程，规避招标”。对外招标的只是土建部分，而工程勘察、设计、设备材料采购、装饰装修工程或附属工程则直接发包；或者采取化整为零的手段，将群体项目划分成几个小工程，使单项工程规模低于法定招标规模标准，从而直接发包。据山东省招投标监管部门对2007年上半年招投标活动中存在违法违规行为的统计，规避招标的项目占全部违法违规行为项目的比例达56%%。

业主（或招标代理机构）搞虚假招标，明招暗定。项目业主在招标前与投标人私下谈妥条件，基本内定后，才开始招投标，并拉来其他企业“陪标”；或利用资格预审设置“门槛”，提高投标入围标准，排斥潜在投标人；或在招标文件上暗做手脚，“量身定做”制定倾向性条款，为“意向”中的投标单位开绿灯。

寻找各种“借口”，规避招标。以招商引资工程，或合资、民间资本比例大为由要求直接发包，或变公开招标为邀请招标，以垫资、带资或合资联建为名，要求定向发包。

业主诱导评委，干预评标，左右评标结果。项目业主在资格预审、评标过程中发表倾向性意见，诱导评委，对投标人执行的标准不一，使评委不能客观公正地履行职责，甚至刻意迎合招标人的意愿，以倾向性打分影响评标结果。

挂靠、“借照”。一些资质较低的企业，通过挂靠高资质的企业，借取其单位营业执照、资质证书等参与投标，利用被挂靠、借照企业的良好社会信誉骗取中标。中标后进行施工或转包，结果使施工现场管理混乱，文明施工和安全生产均无法保证，严重影响了建筑工程质量，扰乱了建筑市场秩序。

工程招投标中违法违规问题产生的原因

调研组认为，当前工程招投标违法违规问题产生的原因主要有：

一是现行法律法规存在不配套、不完善的问题，使不法行为有机可乘。我国现行的招标投标法律法规在调整招投标过程中各种关系方面还有欠缺。如对“规避招标”、“转包”等如何限定等都没有给出详细具体的规定，执行起来很难把握标准。

二是政出多门，缺乏协调统一。国务院办公厅下发的《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》对各部门招标投标监管职责进行了明确界定，但现实中有的项目出现条块分割，界限不明，行业内部“7a64e59b9ee7ad9431333236383466近亲繁殖”，招标人与投标人之间存在千丝万缕的联系，难以保证有效竞争，同时容易使招投标活动发生不公正、不公平现象，甚至产生腐败行为。

三是诚信的缺失。当前存在的“围标”、“串标”是一种投机行为，其根源在于工程建设领域乃至整个社会的诚信缺失。

四是招投标操作的不规范。招标人在制定招标方案以及整个招标过程中的措施和操作不严密，招标方案存在漏洞，资质审查不严格，评标办法没有有效遏制“围标”、“串标”行为的办法等，导致“围标”、“串标”的产生。法律法规对“分包”规范不到位，对“转包”现象还没有严格的限制措施，对“劳动用工”与“分包”界定不清。这些问题在招标过程中很难得到彻底解决，为“围标”、“串标”的产生留下了空间。

五是管理体制方面的问题。我国建筑市场一直是个严重“供过于求”的市场，这种“僧多粥少”的供求关系，让某些施工企业变得“饥不择食”。有的施工企业急于“找米下锅”，在市场竞争激烈的情况下，就可能会搞不正之风，以致出现腐败现象。

六是业主在招投标过程中干涉过多。现行的法律法规规定招标项目的资格预审由招标人确定，招标人具有决定投标人入围权的优势，凡是参加投标的企业入围与否也就完全由业主说了算。在这种情况下，工程项目进入有形市场交易实际上已到了后期阶段，这就使得监管起来显得“苍白无力”了。

七是某些原因使业主具有倾向性。从法律上讲，业主有权对投标企业进行资格审查，投标企业入围不入围基本由业主说了算。因此，有的施工企业为了一个工程项目跟踪发包方多年，先贿赂好发包方，再通过“围标”或“串标”取得中标。一些工程项目在进入招投标程序甚至在委托招标代理之前，业主已经有了中标意向了。

八是中标后的跟踪管理跟不上。当前，施工合同与工程招投标脱节、相互分离的现象屡见不鲜。业主与投标单位或招标代理机构相互串通，搞虚假招标，签订“阴阳合同”的问题突出。而中标后的跟踪管理难度还很大。

遏制工程招投标活动中违法违规行为的措施和建议

各地通过调查研究，对如何治理和遏制工程招投标违法违规行为，提出了很多好办法、好措施，并对进一步规范招投标活动提出了许多意见和建议，归纳起来主要有以下7个方面：

一是加大法制建设力度，抓紧修订与完善相关的工程招标投标法律法规。二是突出工程招投标重点环节，保证招投标活动全过程的公开透明。例如规范资格预审和评标专家行为，积极探索研究科学的评标方法，使评标活动进一步体现公正，以及加强中标后的跟踪管理都能起到良好的作用。三是强化对国有投资工程招投标活动的监督，保证国有投资有效使用。四是规范招标代理的中介行为。五是认真抓好招投标的投诉处理工作。必须建立招投标投诉举报的受理、处理和分析典型案例制度，依法纠正和查处工程招投标活动中的违法违规行为，及时将行政处罚决定及违法当事人的基本情况传递有关部门，公布处罚信息，提高违法成本，加大失信惩戒和警示力度，维护招投标市场秩序。六是研究制定串通投标行为的具体认定标准。针对当前串通投标行为及由此带来的惩处难问题，建议政府主管部门按照有关法律法规精神，结合工程建设招投标实际，进一步明确和规范工程建设领域串通投标行为的证据认定条件，改变过去的“口供证据为主定性”为“间接证据综合定性”，便于行政监督部门有效利用行政手段，及时制裁串通投标行为，最大限度地遏制此类违法现象的发生。七是建立全国范围内的建筑市场诚信机制。全国建筑市场诚信信息平台已经启动了，要利用这一契机，形成一处违纪失信全国受罚的态势，对投标单位形成强大的威慑力。对于招标人在招投标活动中的违法违规行为，除依法追究其责任外，项目审批部门和财政部门可暂停项目执行或暂停资金拨付。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2012年2月1日）部分
第六十条投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。
第二十二条潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。
第五十四条依法必须进行招标的项目，招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人，公示期不得少于3日。
第六十六条招标人超过本条例规定的比例收取投标保证金、履约保证金或者不按照规定退还投标保证金及银行同期存款利息的，由有关行政监督部门责令改正，可以处5万元以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
第七十条依法必须进行招标的项目的招标人不按照规定组建评标委员会，或者确定、更换评标委员会成员违反招标投标法和本条例规定的，由有关行政监督部门责令改正，可以处10万元以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；违法确定或者更换的评标委员会成员作出的评审结论无效，依法重新进行评审。
国家工作人员以任何方式非法干涉选取评标委员会成员的，依照本条例第八十一条的规定追究法律责任

当前，国家的基础设施建设规模加大，建筑行业日渐繁荣，建筑市场竞争渐趋激烈。不保证工程质量，国家制定了《建筑法》和《招投标法》，要求工程建设必须公开招投标，择优中标。然而近年来在工程招投标过程中频频发生违法行为，使招投标这一“阳光作业”出现了“暗箱操作”，为工程质量埋下了隐患。据对河南省许昌市检察机关自1997年以来立案查处的50起发生在建筑工程领域的重大受贿案件和调查发现，85％的案件发生在工程的招投标承揽阶段。工程招投标日益成为职务犯罪的高发部位。
违法招投标的表现形式
业主方明招标，暗定标。从招标的程序看，从送标书到开标都能按照规定做，投标单位谁分值高，谁中标，看不出任何破绽，然而其中却隐藏着“明招暗定”的现象。如某水平一般的建筑公司，有一单位要在其地界建综合楼。按照程序，谁投标，谁中标，谁承建。但这家建筑企业认为，工程在他们的地盘上，就该由他们承建。自己本身无实力，又想得到工程，还要把得到的工程合法化，于是便私下“活动”。最终在招标中“自然”中标。
工程主办单位不能正确行使管理职能。在工程如投标过程中，业主因与某施工企业或是老关系、或欠有施工企业工程款、或业主建设资金不到位，需要施工企业垫资等，从而与施工企业合谋，采取各种手段与主办单位沟通。主办单位在“权、钱、情”的诱惑下，不按程序招投标，而是巧妙地让业主和施工单位“梦想成真”。如许昌市一所中学教学楼招标前，业主方领导坚持让工程主办单位选定与他们关系密切的企业承建，同时向主办单位施加各种压力。主办单位不能坚持原则，睁一只眼闭一只眼，参加招投标只是履行一下程序而已。
施工企业之间陪标现象严重。有些建筑企业水平低，为使自己“合法中标”，不借代价私下找几个建筑企业给其陪标。陪标表现一是参与投标的建筑企业标书制作大多出自一人之手，故意拉大标书中预算造价；二是陪标单位不按评标办法执行。故意不得分甚至扣分。如该市某施工企业为能承揽工程，先后找了一至三家同行为其陪标。经过“陪标”操作，80％的施工企业都能如愿以偿中标。“陪标”企业虽知道这种做法不符合规定，但由于是同行，不好得罪，只得违心参加。有的陪标企业为脱身，开标前故意违反有关规定，法人代表不参加投标，参加投标的人又没有委托书和授权书，故意弃权。
非法招投标的原因
管理部门规范有形建筑市场意识不强。有形建筑市场在全国整顿运行虽已有2年时间，但由于宣传不到位，各种相关配套措施不规范、不完善，致使大量建筑企业对其所知甚少，认为不按照招投标程序承建工程也不算什么大问题，没有形成承建工程必须按投标程序中标的思想意识，致使违法现象大量出现。
主办单位在建筑企业中缺少权威性和公正性。主办单位在某些工程中“明招暗定”，致使建筑企业对其权威性和公正性失去信任感。认为所谓招投标，不过是走过场，与其参加招投标，不如自找门路承建工程。
招投标工作效率低。建筑企业对参加招投标能否中标心中无数，认为依靠中标承建工程投入精力多，运动程序慢，时间来不及。就一边参加招标，一边私下活动，与业主达成协议，边忙施工，边办理手续，工程进度上去了，施工单位也省却了许多程序。多占工程，先建后补，又受不到任何处罚，使得违反承建工程频频出现。
减少违法招投标的措施
强化有形建筑市场招投标“公开、公平、公正”的竞争，建立有形建筑市场意识。检察机关要发挥犯罪预防职能，结合具体案例和实际情况，向工程主办单位、建筑企业和业主大力宣传《建筑法》、《招投标法》等相关法律法规，重点宣传违法的法律后果，对工程主办单位、建筑企业、施工单位经常以案释法，做到警钟长鸣。
发动各界力量，加强监督。纪检、监察和检察机关等部门要加强联合，并设立举报箱，鼓励群众，特别是对建筑企业在招投标过程中的违规操作进行举报，对经查证举报属实的，要给予物质奖励。奖励基金可在违规者处罚的罚金中给付。
完善《招投标法》、《建筑法》的配套措施，并加大对违法的执法力度。对在招投标过程中“陪标”、“补手续”的建筑企业实行严厉经济处罚，对主办单位，建筑企业违犯情节严重的直接领导人和直接责任人员给予政纪、党纪处分，对于涉嫌贪污、受贿犯罪的，要依法严惩。

应对措施
强化有形建筑市场招投标“公开、公平、公正”的竞争，建立有形建筑市场意识。检察机关要发挥犯罪预防职能，结合具体案例和实际情况，向工程主办单位、建筑企业和业主大力宣传《建筑法》、《招投标法》等相关法律法规，重点宣传违法的法律后果，对工程主办单位、建筑企业、施工单位经常以案释法，做到警钟长鸣。

发动各界力量，加强监督。纪检、监察和检察机关等部门要加强联合，并设立举报箱，鼓励群众，特别是对建筑企业在招投标过程中的违规操作进行举报，对经查证举报属实的，要给予物质奖励。奖励基金可在违规者处罚的罚金中给付。

完善《招投标法》、《建筑法》的配套措施，并加大对违法的执法力度。对在招投标过程中“陪标”、“补手续”的建筑企业实行严厉经济处罚，对主办单位，建筑企业违犯情节严重的直接领导人和直接责任人员给予政纪、党纪处分，对于涉嫌贪污、受贿犯罪的，要依法严惩。

聚焦房屋建筑和市政工程，四川省住建厅也发布了《关于做好房屋建筑和市政工程招投标领域突出问题系统治理工作的通知》（下简称《通知》），在2019年《关于开展房屋建筑和市政工程招投标领域突出问题专项整治工作的通知》的基础上系统加强招投标活动的行业监管。

具体而言，《通知》重点关注房屋建筑和市政工程招投标领域突出存在的电子化不完全、违法违规行为猖獗、过程监管不到位三大问题，部署开展系统治理工作。

1、实现招投标全流程电子化

2019年12月四川省三部门印发的《关于启动省级监管的房屋建筑和市政工程招标投标全流程电子化试运行的通知》开启了勘察、设计、监理、设备和材料采购招标投标全流程电子化的试行工作。

试行过程中，招标文件不统一的问题逐渐暴露出来，如资阳市于2020年3月要求施工类招标使用省发改委和省住建厅编制的标准招标文件，勘察、设计、设备采购、材料采购、监理类招标则使用省住建厅编制的标准招标文件；成都市则依据《成都市房屋建筑和市政基础设施项目标准招标文件模板》开展招标文件编制及备案工作。各市（州）电子招标标准招标文件的不统一、不规范不仅构成了监管阻碍，也往往为腐败现象滋生提供可乘之机，甚至给工程质量和安全埋下隐患。故此次《通知》提出要形成完善的全省电子招标标准招标文件体系，解决制度障碍。

试行过程中，招标投标电子化不彻底的局限也浮现出来。如在评标环节，2017年6月1日起，四川省房屋建筑和市政工程领域已全面实施电子评标。但异地远程评标尚未常态化，跨地域、跨层级、跨系统的电子化评标体系尚未构建，都阻碍着招投标全流程电子化的全面实现。故《通知》要求全面实现全流程电子化招标、投标、开标和评标，并提出了10月底前上线全流程电子招投标系统的工作目标。

2、查处建筑市场违法违规行为

市场主体违法违规问题的长期存在，破坏了公平竞争的建筑市场秩序，影响了招投标事业的健康发展。

首先，《通知》针对不同的市场主体提出了集中整治方向：针对招标人，严厉打击规避招标（将工程化整为零或以其他方式造假）、虚假招标、设置不合理条件限制排斥潜在投标人或者投标人（如设置高于项目本身所需的资质条件，在国家已经明令取消的资质资格的领域将其他资质资格作为投标条件和中标条件等）、干预评标或违规确定中标人等行为；针对投标人，集中查处弄虚作假、围标串标、骗取中标（超越本企业资质等级或使用其他企业的名义承揽工程）、借牌挂靠（转让、出借资质证书或以其他方式允许他人以本企业的名义承揽工程）等现象；针对中标人，重点整治非法转包、违法分包、低价中标高价结算，以及不按照招标文件签订合同、不按照合同履行义务（施工现场主要管理人员与承诺不一致、人证不相符、未到岗履职等）。

其次，《通知》要求对2019年以来在建的依法必须招标房屋建筑和市政工程项目开展全面自查和重点核查，各级住建主管部门负责收集、汇总并建立台账。各地级市也在此基础上创新部署，如宜宾市要求分层级对2019年以来招标的房屋建筑和市政工程项目开展全面自查和重点核查；攀枝花市则要求组织好招标人自查、行业部门核查、市级部门抽查，全面规范招投标人市场主体行为。

3、加强招投标全过程监管

在加强标前招标文件规范、标中违法违规行为查处之外，《通知》还从加强专家管理、强化中介管理两方面入手填补重点环节部位的监管漏洞，着力打造依法、规范、有序的招投标全流程监管体系。

围绕评标过程监管，《通知》以评标专家为抓手，要求各级住建主管部门加大问题发现力度，及时向发改部门移交评标专家的违法违规线索，配合发改部门加强评标过程监管，完成评标专家培训工作、探索积分制管理模式。

围绕中介活动监管，《通知》为加强对招标代理机构和从业人员的管理，一方面部署修订《四川省工程建设项目招标代理办法》，完善招标投标配套法规和管理制度；另一方面也提出探索建立招标代理机构信用管理和评价机制，健全多维监管体系，解决招标代理机构市场管理混乱的问题。

此外，住建部《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》所提出的“强化标后合同履行监管”也应是四川省下一步治理的方向所在。具体而言，除加强建筑市场和施工现场“两场”联动，四川省还可继续落实《关于深入推进建设工程保证保险工作的通知》，完善建设工程保证保险机制以强化合同履行，最终推动建筑业高质量发展。

不难发现，此次四川针对房屋建筑和市政工程招投标领域突出问题的系统治理可以概括为四点：补齐工作短板，增强招标投标活动效益性；严格查处问责，确保招标投标活动合法性；强化过程监管，确保招标投标活动公正性；完善规章制度，确保招标投标活动公平性。也唯有建立高效、合法、公正、公平的招标投标市场，方能充分发挥市场机制的竞争择优功能，推动四川建设走上高质量发展之路。

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