浅谈如何做好建筑工程安全监督管理工作

如何做好建筑施工中质量安全监督管理工作~

从目前建筑市场的质量与安全生产管理现状来看，一方面，各项工程质量与安全生产保障制度尚不够成熟完善，亟待进一步优化发展；另一方面，政府、业主、工程监理等活动主体对工程建设的质量与安全生产监管，既存在主体监管力量不足，监管落实情况不佳的问题，也有着相关活动主体风险意识不强，技术水平不足等问题。国内工程质量安全监管，亟需补充全新的活动主体力量，弥补上述两方面的质量与安全监管问题。
值得注意的是，近年来，国内建筑市场发展在工程质量与安全生产管理方面，日益呈现多元化的市场主体特征：国家相继出台了多份政策文件，鼓励支持专业的第三方技术服务组织，参与工程质量建设与安全生产管理，对现行工程质量建设与安全生产管理制度进行优化完善。如工程咨询、质量风险管理、安全风险管理等专业第三方活动主体，越发频繁深入地参与到工程建设活动当中，因此其市场发展研究对于国内建筑业发展有着重要意义。

一、市场业务模式
目前，国内建筑市场的专业第三方技术服务组织，主要通过两种方式开展市场业务经营：即政府购买服务方式与相关市场保障制度的配套服务方式。
政府购买服务
我国政府采购制度，始自于2002年国家颁布的《中华人民共和国政府采购法》，该法明确指出，政府采购目录内容包括“符合国家采购限额标准的货物、工程，或者服务的行为”。
尤其，建设工程采购一直是政府对外采购的主要内容，这类采购内容往往具有投资资金多、建设周期长、管理难度大等风险特点；加之近年来，建设工程领域各项新技术、新材料、新管理模式的不断创新应用，客观上对政府的工程质量与安全生产管理工作提出巨大挑战。因此，相关专业第三方服务也成为政府采购项中的重要部分。
2017年2月，国务院发布《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）提出，政府可采取购买服务的方式，委托具备条件的社会力量进行工程质量监督检查。进一步为工程建设领域的专业第三方技术服务组织建立市场发展依据。
专业第三方技术服务组织的服务内容主要包括：工程质量监督巡查、检查；工程质量评价与管理咨询；工程质量与安全生产风险管理服务等。
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如2019年11月，河北省政府《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质若干措施的通知》提出，鼓励采取政府购买服务的方式，委托具备条件的第三方机构进行工程质量监督检查和抽测，弥补政府监管力量不足；
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再如2020年3月，陕西省住建厅《关于印发的通知》提出，鼓励采取政府购买服务的方式，委托具有专业资质和相应能力的社会专业机构进行工程质量监督检查、抽测、评价和咨询。
相关市场保障制度的配套服务
近年来，国内工程建设领域相继建立健全、优化完善了包括工程质量保险制度、安全生产保险制度、工程质量评价制度等在内的多项工程质量与安全生产保障制度。这些保障制度虽然在内容方面有所不同，但却都具有某一特定领域的专业性技术服务要求，这种配套服务需求客观上催生着国内专业第三方技术服务组织的快速发展。
从风险管理服务角度来看
无论IDI工程质量潜在缺陷保险，还是安全生产责任保险，二者都是近年来国家在工程保险领域大力推进的重点工程险种，对于特定风险管理服务都有着较强较为专业的市场需求。因此，作为险种制度的配套服务供应商，专业第三方质量风险管理服务机构（TIS）与安全生产风险管理服务机构应运而生，并快速发展。
从质量安全责任制度落实来看
2020年4月14日，住建部发布《住房和城乡建设部工程质量安全监管司2020年工作要点》提出，出台落实建设单位首要质量责任的规定，深入开展住宅工程质量信息公示等试点，完善工程质量责任体系，建立健全工程质量社会监督机制。
其中，工程质量评价试点一项，国内多地已进行区域试点，如河南等地的试点方案中即提出：评价采用政府购买第三方服务或者由建设单位委托第三方评价机构的评价方式。这也为专业第三方技术服务组织创造了市场发展机遇。

二、主体功能作用
如前文所述，目前国内建筑市场发展面临着较为严峻的工程质量与安全生产管理问题，其主要原因之一，即是相关建设活动主体缺乏较为专业的技术、人员、管理力量，无法有效开展工程质量与安全生产管理工作。
专业第三方技术服务组织参与工程建设管理的主要目的之一，即是为填补相关活动主体（政府、业主、监理）在专业技术、人才与管理等方面的力量空白与欠缺。
技术
近年来我国建筑业市场发展迅速，各项新技术、新材料、新管理模式不断创新应用，各项全新保障制度不断探索发展，这对于目前建筑市场管理提出着很大的技术挑战。如新工艺、新材料、新管理模式下的工程设计、咨询、检查、评估、风险管理技术等。专业第三方技术服务组织能够针对某一特定市场需求，提供专业技术服务，填补建筑市场管理的专业技术缺口。
人员
随着我国建筑施工规模不断扩大，建筑市场对于拥有专业技术、管理能力的人才需求也持续增加。以某地级市目前的在建工程量为例，其在建工地超400万m²，建筑、市政工地超40个，依据当地建设工程质量监督管理规定要求，当地住建局质安站人员编制配备数量远远不足。在这种情况下，专业第三方技术服务组织通过参与政府采购服务竞标，提供专业工程技术服务与辅助性事项服务，能够弥补政府在工程质量与安全管理方面的人员不足。
管理
目前，我国建筑业发展正经历着较大的管理模式变革，工程总承包制度快速发展，EPC模式广泛应用，全过程工程咨询区域试点，建筑师负责制积极探索，建筑施工图审风波不断……面对国内建筑市场波澜壮阔的管理变革，固守传统的工程管理模式必将被发展浪潮淘汰，寻求自身的发展变革才是企业的唯一出路。
专业第三方技术服务组织，作为建筑市场全新的活动主体，相较传统建筑企业能够更好更快的适应全新市场管理模式要求，在传统企业转型发展的过渡时期，为其提供专业化的工程管理服务，帮助其更好的适应市场变化，促进建筑行业健康发展。
目前，我国建筑市场发展日益呈现多元化的市场活动主体特征，专业第三方技术服务组织即是其中的典型代表。其提供的各领域专业化技术、管理服务，能够有效弥补传统建筑市场相关活动主体在专业技术、人才、管理方面的缺口；帮助传统建筑企业更好的发展转型；促进落实政府的市场监管，有效解决建设工程领域日益严峻的工程质量与安全生产管理问题，推动建筑业快速健康发展。

安全第一，质量至上。在传统项目管理模式（DBB）中，监理机构主要负责施工质量和施工安全等事项的监督管理，是工程施工环节的重要参建主体；监理作用的充分发挥，也是保证工程建设符合强制性标准、保障建筑工程质量安全的关键前提。当前，监理工作普遍存在价格竞争无序、作用发挥不足、科技应用欠缺等问题，不仅不利于监理工作的系统性开展，长远来看也无助于建筑业的可持续发展。针对“存在感”较低且“规范化”缺欠的监理现状，苏州市先后发布指导意见与实施方案引导完善监理工作，为工程质量安全监管工作提供有利条件。



1、推进监理服务价格合理化

2015年国务院发布《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》后，非政府投资及非政府委托的建设项目监理服务价格被全面放开。在实行市场调节价的过程中，监理行业却逐渐出现了收费标准低、配置要求高的不对称竞争现象，优质优价原则难以体现，工程质量更是难以保证，这迫切要求各级价格主管部门加强对监理市场价格行为的监管。与指导意见提出的“不低于苏州市工程造价信息发布的行业市场信息价格的监理收费”相对应，实施方案强调监理服务价格应以市工程造价管理机构发布的《监理行业服务信息价格》为基准，无论是招标还是非招标的监理项目，监理服务费都要和市场价持平，甚至高于市场价，以充分保证监理服务质量。另外，政府性投资工程项目在实行监理招投标时可继续参照原国家发改委和住建部《建设工程监理与相关服务收费标准》实行政府指导价，即在该基准价上下20%浮动。不难发现，新政在继续发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，也旨在以“有形的手”辅助“无形的手”，打击“饿死同行、累死自己、坑死业主”的低价竞争，维护市场竞争的有序进行。



2、推进合同履行情况动态监管

近年来在工程监理的改革进程中，强化对工程监理的履约监管是主流方向：一方面，部分地区探索建立起了工程监理履约保证金和索赔制度；另一方面，保险市场也创新开发出了建设工程监理履约保证保险，以配套险种保证建设工程监理人履行监理义务。在《建设工程监理合同》履行前，新政要求苏州市建筑业从业人员管理服务平台管理机构在核对人员配备、合同金额符合要求后形成《建设监理合同基本信息表》，而后将信息表推送给属地工程安全监督机构进行现场核查，在此基础上业主方可办理工程质量、安全监督手续；在《建设工程监理合同》履行中，新政明确将监理企业的履约情况纳入监理企业信用综合考评，考评结果和分值也将纳入监理招标的评分体系，实现“现场与市场”联动管理。可以看到，新政旨在于事前把关监理人员配备与合同金额，加强监理企业的履约能力；并将事中考评、事后奖惩相结合，促使监理企业加大监理力度——通过构建事前-事中-事后闭环，解决工程监理普遍存在的履约不够难题。



3、推进“实名制”管理

在建筑工人实名制如火如荼推行的当下，将项目现场管理人员纳入“实名制”管理，也是加强工程现场管理的手段之一。这意味着，在督促施工单位做好实名制管理工作的同时，监理机构也应做好监理人员、现场管理人员的实名制管理。新政强调监理企业应对照监理合同严格实行考勤制度，一方面项目现场管理人员通过“实名制系统”考勤方可进入施工现场，另一方面监理人员到岗履职情况应作为监理月报的报送内容。在此基础上，监理企业的“实名制”管理工作将作为行政他律、监理自律的必要内容，乃至监理项目评优评先的基本条件。事实上，强化监理人员的“实名制”管理，有助于解决现场监理人员更换频繁、工程监理工作监督困难等问题，也是强化监理履约监管、提高整体监理效率的重要途径。相应的，五方责任主体质量终身责任制、建筑工人实名制等工程项目管理制度也得以加速落地。



4、推进监理记录仪使用

值得关注的是，温州等地试点初见成效的监理记录仪被苏州正式采用：新政要求监理企业为监理人员配备监理记录仪，以加强工程节点监理现场记录管理。这是工程监理机构应用现代科技手段，以“互联网+监理”模式提高监理实效的新尝试。监理人员需遵循《监理工作记录仪现场记录要点和使用范围》，在进行巡视、旁站、平行检验等现场工作时，使用监理记录仪动态记录重要部位和关键工序，所采集的影像资料将作为监理整改的有力依据，以及工程质量安全监督和工程竣工验收的基本资料。


近年来，我国已逐步取消强制监理，并着手试点全过程工程咨询和建筑师负责制、探索“监理+保险”的多元质量安全管理模式。在接轨国际、创新发展的同时，工程监理也应加快革新步伐。此次苏州即将实施的新政，一方面多措并举强化了监理的工作地位，传递了积极的行业信号，另一方面也启示监理行业：只有顺应变革，才能迎来机遇；只有创新求变，才不会被替代。

保后监管，作为工程担保的重要环节之一，即担保机构自保函发出后一直到担保责任结束之前对被担保人和被担保项目的保后跟踪监管。

与保前监管相配合，保后监管主要通过对被担保人整体施工情况及其经营状况、主要责任人变化、财务状况、工人工资支付情况、工程完成情况及施工质量进行跟踪，以便及时发现早期预警信号，并积极采取相应补救措施。

工程担保承保风险主要包括履约风险、管理风险、主要经营及财务风险。为防范、控制、化解业务风险，工程担保的保后监管应设置有风险跟踪、风险预警和处置环节。

风险跟踪

为动态把握履约能力及意愿的当前状态和未来趋势，担保人应定期或不定期进行风险跟踪以及时识别可能存在的履约风险。风险跟踪可依据跟踪频率分为日常跟踪监管、定期跟踪监管和动态跟踪监管，也可以依据监管内容的不同采用初次巡查和定期复检相结合的形式。

不同保函的保后监管，其风险跟踪内容有所不同：投标担保应对被担保的投标人的投标行为及其在中标后是否按规签订合同进行监管；履约担保当随时掌握工程承包商是否能按《建设工程施工合同》约定的质量标准、施工进度计划和开竣工日期，保质、按期完成合同规定的全部工程内容；业主工程款支付担保重点在于随时掌握业主是否能按《建设工程施工合同》的约定准时、足额地将工程款支付给工程承包商，农民工工资支付担保则跟踪用人单位是否按照劳动合同的约定准时、足额地将工资支付给建筑工人。

不同保函的风险跟踪，也可以采用多种方式进行。以工程履约担保为例：针对财务角度应特别关注的被担保人贷款用途及资金回笼情况，可以要求被担保人提交当期财务报表以把握经营变化，也可以通过电话、传真向受益人询问是否按主合同约定打款；针对履约角度应特别关注的企业在建工程施工进度，可以通过参加重要的工程施工例会和工程阶段性验收，也可以组织专业工程技术人员进行工程现场巡视检查，并重点向监理方了解工程施工中存在的各种潜在风险与问题。

风险预警

根据风险跟踪收集到的信息，担保人应从技术层面（业务规范性）和非技术层面（包括自然环境、政治法律、财务和经济、材料设备、人员管理、施工秩序管理和组织协调等）对可能存在的风险进行分析与辨别：分析实际情况与预期情况间偏差的原因，辨别被担保人当前采取的措施是否完善，在此基础上确定该风险是否进入预警程序。

（来源：某工程担保履约保后监管报告）

风险预警即综合运用信息渠道（如风险数据库），对预警信号衡量风险状况并发布预警报告，以化解风险的主动、动态管理过程。

风险预警信号的类型包括履约类预警信号、财务类预警信号、客户生产经营管理预警信号、银企关系及客户信用状况预警信号等。不同类型以及不同严重程度的风险预警信号也对应着不同的预警程序。如在紧急情况下，业务部门应采取紧急行动方案以防止风险进一步扩大；而在普通预警的情况下，担保人应提出风险点整改措施并督促业务部门具体执行风险预警行动方案、及时报告处理效果和最新情况，以在限定期限内化解风险。

当预警信号情况好转、对担保机构不构成风险时，预警信号可经批准予以消除并存档备案。而若预警信号长期未消除或预计不能消除，风控部门也应予以上报。

保后管理现状

工程担保发展至今，已建立起措施到位、责任到人的保后监管机制。但其中“重保前，轻保后”的观点仍有待转变，保后管理流于形式、责任难落实的情况也有待改善。

首先，担保机构应对保后管理工作予以应有的重视。正如住建部此前在推动工程担保制度应用相关政策文件中所强调的那样：保证人应当不断提高专业化承保能力，增强风险识别能力，认真开展保中、保后监管，及时做好预警预案。在此基础上保证人还应不断规范工程担保行为，加强风险防控机制建设，发展保后风险跟踪和风险预警服务能力，增强处理合同纠纷、认定赔付责任等能力。

其次，监管部门应制定行业风险管理办法，如参考保险行业设立责任准备金和一般风险准备金，参考《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》对风险准备金做出规定。此外，针对工程担保保后管理专业性有待提高的现实问题，当前保险公司在承保工程保证保险时引入第三方专业机构参与风险管理的方式则值得推广。

当前，在住建部积极发展电子保函的背景下，工程担保工作应积极推进其电子化进程。风险跟踪的标准化和风险预警的智能化，也都是“互联网+”向保后监管抛出的时代命题。期待随着保后工作的专业化和电子化，工程担保能够为建筑市场秩序撑起更坚实的后盾。

　　建筑工程施工安全关系到人民群众生命和财产安全,面对建筑业 的快速发展,建筑施工安全事故频频发生的严峻形势,如何更好的 保障和提高建筑施工现场的安全性,就成了摆在各级建筑工程质量 安全监督机构面前的问题。随着《安全生产法》、《建设工程安全生 产管理条例》、《建筑工程安全生产监督管理工作导则》等一系列建 设工程安全法律法规及安全技术标准的颁布，促使我国建设工程安 全工作取得了较为显著的成效。但建筑业点多面广，劳动密集，交 叉作业、高空作业多，属于高危行业，建筑安全事故仍频繁发生， 建筑安全形势仍然不容乐观。
　　存在的问题与原因分析
　　（一）目前我国现有的建筑安全管理体系存在管理职能分散、管 理部门职能转变落后、技术装备落后等问题。建筑安全监督检查机 构只有安全生产管理局及各级建设工程质量安全监督站，而这些机 构只能实施宏观监督、重点监督与抽查。质量安全监督站为受建设 行政主管部门委托的质量安全管理机构，属于授权执法，大部分基 层质量安全监督站专业监督人员严重不足，且无安全监督经费来 源。工作经费得不到财政保障，人员得不到及时的培训，素质不能 适应发展的需要，没有能力购置较为先进的安全监测设施，缺乏科 学有效的监管手段，监督管理工作难于有效深入的开展。目前，我 国有效的建筑安全生产监督管理机制还未完全形成，安全监督管理 方式和管理手段还无法适应日益发展壮大的建筑业的需求。
　　（二）施工企业安全管理体系不健全，安全管理人员不到位，安 全责任制不能落实到位。施工企业的安全管理体系是保证建设工程 安全的重要保证，但是，部分施工队伍安全管理意识淡薄，侥幸心 理严重，安全管理体系不健全，各项安全管理制度不能认真落实到 位，不按要求配备安全管理人员，或安全管理人员身兼多职，致使 施工现场违章作业行为不能及时制止和纠正，安全隐患不能及时发 现和整改。
　　（三）施工人员安全培训不到位，安全素质低。随着我国经济发 展和城镇化进程的加快，农村大量的剩余的劳动力向城市转移，农 民工大量流入建筑业。目前施工现场一线作业的工人大多数都是农 民工。国家安全生产法律法规虽然明确规定了施工作业人员须经安 全教育及安全培训，但由于建筑工程工种多，人员流动性大，安全 教育、安全培训制度往往流于形式，安全法律法规及规范、技术规 程的培训仅停留在安全管理层，落实不到一线的操作工人上，一线 操作工人对技术规程的不熟悉，是违章操作的根源，是发生安全事 故的主要原因之一。
　　（四）安全投入不足，现场安全防护不到位。部分施工企业由于 中标价格低、追求高额利润等原因，在安全投入上明显不足，安全 生产设施不能及时到位，施工作业安全防护不到位或使用不能满足 安全要求的防护材料，造成安全隐患居高不下，安全事故时有发生。
　　（五）监理人员不能认真履行安全监管责任。监理市场现在还未 完全步入正规，监理人员的各种管理职责还未能完全履行到位，目 前还存在一个总监理工程师担任十余个工程的总监，一个监理员监 理多个工地的现象，使得监理在安全监管工作中，不能认真履行规 定的监管职责，对施工单位编制的专项方案不能认真审查，不能提 出建设性意见，部分监理人员对安全法律法规、技术规程不熟悉， 对施工现场的安全隐患不能及时发现或发现隐患不采取有效的措 施责令施工单位及时整改到位，对违章作业现象不能及时制止和纠 正，对施工单位不及时整改，野蛮施工的现象不及时向建设行政主 管部门报告等。
　　对策与建议
　　落实监管责任，转变监督模式。监督机构要认真贯彻落实 《建设工程安全生产管理条例》、《建筑工程安全生产监督管理工作 导则》等法律、法规，加大执法力度，坚持“以人为本”的理念， 贯彻“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，遵循属地管理和 层级监督相结合、监督安全保证体系运行与监督工程实体防护相结 合、全面要求与重点监管相结合、监督执法与服务指导相结合的监 督原则，从实物监督向行为监督转变，由施工现场的应急管理转向 事故预防和隐患排查，加强对施工单位安全保证体系、安全防护措 施、安全评价的审核，建立高效的监督管理队伍，寻求有效的监督 管理方式、方法，使安全监督管理工作转向标本兼治，努力寻求治 本之策，不断提高安全监督管理的超前性、有效性和及时性。

摘要：本文从安全监督管理实践工作中对当前建筑工程安全管理工作存在的安全监督管理机制不适应、施工企业管理不到位、安全从业人员素质低、安全投入不足、现场安全防护不到位、监理未能认真履行监管职能等问题的原因进行了简要的分析，并针对这些问题提出了相应的对策与建议。关键词：安全监督管理 安全管理体系 安全生产责任制 安全防护Abstract: this paper in the practical work safety supervision and administration to the current construction engineering safety existing in the management of safety supervision and management mechanism, the construction enterprise management to do not reach the designated position, safety staff quality low, safety investment insufficient, the site safety protection does not reach the designated position, supervision failed to earnestly implement the reasons of the problems such as regulatory functions of brief analysis of, and in the light of these problems, advances some corresponding countermeasures and Suggestions.Keywords: safety supervision and management and safety management system safety production responsibility system safety protection中图分类号：U664.156文献标识码：A 文章编号：一、前言建筑工程施工安全关系到人民群众生命和财产安全,面对建筑业的快速发展,建筑施工安全事故频频发生的严峻形势,如何更好的保障和提高建筑施工现场的安全性,就成了摆在各级建筑工程质量安全监督机构面前的问题。（剩余2470字）

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