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　　中国法制建设三十年

　　1978年12月召开的党的十一届三中全会，重新确立了解放思想、实事求是的思想路线，标志着我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。这次全会着重提出了健全社会主义民主、加强社会主义法制的任务，从而使我国的民主法制建设在经历艰难曲折的长期探索后，进入了蓬勃发展的时期。30年来，我国的民主法制建设取得了举世瞩目的巨大成就。作为民主法制建设重要组成部分的政府法制工作也取得了突破性进展，政府对政治、经济、文化和社会生活等各个方面的管理，都实现了从无法可依到有法可依、从主要依靠行政手段到把依法行政作为基本准则的历史性转变。

　　依法行政：从起步到全面推进

　　改革开放30年来，推进依法行政是我国政府法制建设的基本主题，政府主导、自上而下推进是其显著特点。依法行政作为现代政府权力配置和运行的基本准则，30年来大致经历了三个发展阶段：

　　（一）起步阶段（1978年至1989年）。1978年，邓小平同志在党的十一届三中全会召开前的中央工作会议上提出：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究（也称“十六字方针”）。“十六字方针”的提出，标志着国家管理的原则、理念和方式发生了重大转变，为依法行政的提出做了政治上和思想上的准备，奠定了基本理论基础。此后，我国的立法进程开始加快，先后制定了宪法、刑法、民法通则等基本法律和经济合同法等一系列调整经济关系的法律、行政法规，使得国家的政治生活、经济生活逐步实现了有法可依。

　　（二）确立阶段（1989年至1999年）。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，如何依法规范政府自身的行为逐步成为社会关注的焦点。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次正式提出各级政府都要依法行政、依法办事。1997年9月，党的十五大明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略，并指出一切政府机关都必须依法行政。1999年3月，依法治国基本方略被载入宪法。依法行政作为行政机关行使权力的基本准则也逐步确立起来。为了强化对政府行为的监督、推进依法行政，在1989年至1999年的10年期间，我国先后制定了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等一系列规范政府共同行为的法律。

　　（三）全面推进阶段（1999年至今）。1999年7月，国务院召开了全国依法行政工作会议，并于同年11月发布了《关于全面推进依法行政的决定》，对全面推进依法行政作了部署。2003年3月，新一届国务院组成后立即修订《国务院工作规则》，将依法行政确立为政府工作的三项基本准则之一，并明确规定依法行政的核心是规范行政权力。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，标志着我国依法行政工作进入了全面深化阶段。1999年以来，国务院有计划、有重点地推进依法行政。2000年至2001年，为了适应我国加入世界贸易组织的需要，全面清理了法律、法规、规章和规范性文件。2003年，重点抓了行政许可法的贯彻实施。2005年，重点抓了推行行政执法责任制工作。2006年，重点抓了行政复议工作。2007年至2008年，重点抓了基层政府依法行政工作。通过上述努力，依法行政工作取得了突破性进展。

　　政府立法：从重点关注“有法可依”向以提高制度建设质量为核心转变

　　30年来，与改革开放和现代化建设进程相适应，我国的立法工作不断加强。从1979年到2008年6月底，除宪法和4个宪法修正案外，全国人大及其常委会制定了380部法律，通过了14个法律解释和140个有关法律问题的决定；国务院制定了1105部行政法规。自1987年国务院建立法规规章备案制度至2008年6月底，有立法权的地方人大常委会报送国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例共计14152部；国务院各有关部门和有立法权的地方政府报送国务院备案的规章分别达到8193部和17254部。现在，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。

　　30年来，政府的立法理念、立法重点、立法机制等方面发生了重大变化。“文革”结束时，法制几乎成了一片空白。为了满足国家政治、经济、文化生活对法律的迫切需求，“有比没有好”、“粗比细强”成为特定历史发展阶段政府的立法理念。随着我国依法治国、依法行政进程的全面推进，人民群众的法律意识不断增强，对政府立法工作的要求也由追求有法可依转变为追求有良法可依，能够解决实际问题。政府的立法理念也随之向“条件成熟再立法”、“粗细兼备”转变。政府立法工作的重点，也由过去侧重经济领域立法，转变为在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，更加注重社会管理和公共服务方面的立法，高度重视直接关系人民群众切身利益方面的立法。在立法机制方面，由主要依靠政府法制机构，转变为实行立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的立法工作机制，政府立法的科学性、民主性和透明度越来越高。在立法过程中，坚持科学立法、民主立法，积极探索建立法规规章草案公开征求社会意见、立法听证会等扩大公众有序参与政府立法工作的制度和机制。2002年至今，国务院法制办经国务院同意，先后向社会公布了30多部法律草案、行政法规草案，公开征求公众意见和建议。从2008年起，国务院法制办组织起草或者审查的行政法规草案，除涉及国家秘密、国家安全的外，一律在中国政府法制信息网上予以公布，向社会公开征求意见。

　　行政管理方式：从权力导向型向规则导向型转变

　　30年来依法行政逐步推进的过程，也是行政管理方式由计划经济时期的权力导向型逐步向市场经济体制要求的规则导向型转变的过程。

　　行政审批制度改革，是创新行政管理方式的重要切入点之一。2001年9月，国务院专门成立行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革。在推进行政审批制度改革的同时，针对行政审批过多、过滥，环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，利用审批乱收费等突出问题，国务院组织起草了行政许可法草案，2003年8月，十届全国人大常委会审议通过了这部法律。行政许可法旨在约束政府的权力，规范行政许可的设定和实施，确立了行政审批制度改革的原则和方向。截至2007年10月，国务院分四批取消、调整1992项行政审批，各级政府共取消、调整22000多项行政审批，均占原有审批项目总数一半以上。各省级政府和58个国务院部门共清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。

　　各地方、各部门遵循行政许可法确立的高效便民原则，努力创新行政管理方式。目前，地方各级政府和国务院各部门共建立了2100多个综合性政府服务中心，采取“一个窗口对外”、“一站式办公”等方式，简化办事程序，方便人民群众。全国绝大多数县级以上政府及其部门都建立了自己的网站，公安、税务、工商、海关等一些部门建成了全系统的专网，不少地方政府和政府部门还在网上开设了办事窗口，通过网络实施审批、提供服务。与此同时，更多地运用间接管理、动态管理和事后监督等手段，积极发挥行政指导、行政合同等方式在行政管理中的作用。此外，为了推进依法行政，转变行政管理方式，提高政府工作透明度，自2000年12月以来，国务院采取措施，大力推进政务公开工作。为了使政务公开工作迈入规范化、法制化轨道，2007年4月，国务院公布了政府信息公开条例，确立了一系列原则和制度。该条例已自2008年5月1日起正式施行。

　　行政执法：从“多头执法”、“权责不一”向相对集中行政处罚权、综合行政执法、权责一致转变

　　法律的生命在于执行。我国80％的法律、90％的地方性法规、所有行政法规和规章都是由行政机关负责执行的。随着有法可依的实现，规范行政执法行为成为推进依法行政的重要一环。

　　为了理顺行政执法体制，1997年，国务院决定在北京市宣武区进行相对集中行政处罚权工作试点。2000年，国务院办公厅发出《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，要求把相对集中行政处罚权试点工作的成功经验运用到市县机构改革之中，进一步理顺市县行政执法体制。2002年，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，在全国范围内推行相对集中行政处罚权工作。为了进一步探索创新行政执法体制，2002年，国务院办公厅转发中编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》的通知，决定在广东、重庆进行综合行政执法试点。截至目前，除经国务院批准的82个相对集中行政处罚权试点城市外，另有190个设区的市级政府和804个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作；183个设区的市级政府和830个县级政府开展了综合执法试点工作。相对集中行政处罚权和综合执法的领域已从最初的城市管理领域，逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利、交通等领域，有效解决了多头执法、重复执法、相互扯皮、执法扰民等问题。

　　针对行政执法中存在的行为不规范、权责不一致现象，上世纪80年代末、90年代初，不少地方开始探索在行政机关内部实行行政执法责任制。1999年，国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》，推行行政执法责任制工作得以全面展开。2005年7月，国务院办公厅发布《关于推行行政执法责任制的若干意见》，对推行行政执法责任制工作作了专门部署和安排。截至目前，已有30个省级政府、58个国务院部门完成了行政执法依据清理工作并向社会公开了清理结果，28个省级政府、16个较大的市级政府、13个国务院部门建立完善了行政执法评议考核制度。行政执法责任制的推行，在很大程度上理顺了执法关系、规范了执法行为，使得违法和不当的行政执法行为逐年下降，行政执法水平和质量显著提高。

　　行政监督：从以具体行政行为为重点向具体行政行为与抽象行政行为并重转变

　　不受监督的权力必然导致腐败和滥用。30年来，国务院不断探索建立健全行政监督制度，切实加强对行政行为的监督。

　　行政复议是对具体行政行为进行监督的重要手段。改革开放以来，行政复议制度逐步得以建立健全，海关法等法律规定了行政复议制度。随着1989年行政诉讼法、1990年行政复议条例的公布，行政复议制度进入到规范发展阶段。1999年，行政复议法公布后，国务院就该法的贯彻实施专门下发文件，作了全面部署。据统计，自该法实施以来，全国各级行政复议机关累计收到行政复议申请692190件，受理620231件，办结561793件，平均办结率为90.58％。其中，维持的318815件，纠正的108531件，作其他处理的28327件，及时纠正了一批违法或者不当的具体行政行为，有效地维护了人民群众的合法权益。2007年5月，国务院公布行政复议法实施条例，进一步完善了行政复议基本制度，增强了可操作性。

　　随着民主法制建设的快速发展，对抽象行政行为的监督日益重要。1987年，国务院办公厅发出《关于地方政府和国务院规章备案工作的通知》，全国人大常委会办公厅、国务院办公厅发出《关于地方性法规备案工作的通知》，初步确立了我国的法规规章备案工作制度。随着立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例和法规规章备案条例的相继出台，法规规章备案工作迈入了法制化、规范化的轨道，形成了一套完整的制度。目前，法规规章报备率、报备及时率、规范率逐年提高，当年制定的法规规章基本做到了全部报备。国务院法制办建成了法规规章备案数据和资料库。为了解决“红头文件”“乱”和“滥”的问题，各级地方政府在国务院指导下，积极探索规范性文件监督管理制度，逐步建立起了“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查制度。截至目前，各省、自治区、直辖市人民政府都建立了规范性文件备案制度，90％以上的设区的市级政府和80％以上的县级政府也建立了这项制度。

　　总结改革开放30年来大力推进政府法制建设的实践，主要有以下几条宝贵经验：一是，必须坚持宪法原则，把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来；二是，必须深入贯彻落实科学发展观，把维护最广大人民的根本利益作为依法行政的出发点和落脚点；三是，必须把法治政府建设与服务型政府建设有机结合起来；四是，必须把推进依法行政与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合起来；五是，必须坚持科学立法、民主立法，坚持政府立法、行政执法和行政监督并重；六是，必须不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。

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社会在退步

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