公共行政学为什麽不叫政府行政学？

~ 理解公共行政（Public Administration）的关键在于其修饰词“公共”。在英文中，“公共”（Public）涵盖公有的、公众的、公立的、公用的、公开的含义等多种。将“公共”与“行政”结合，意在表达一种区别于单纯政府行政的活动。这种活动指的是“公共权力机构整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的活动”。虽然这些活动很大程度上离不开政府的组织、参与和支持，但它们并不一定都是政府行政的过程或结果。公共行政与传统政府行政有着紧密联系，却又明显区别。
在大多数人的思维中，行政常与政府联系在一起，因此人们往往将政府行政等同于公共行政，将所有行政活动视为政府活动。实际上，两者并不完全相同。从活动主体来看，政府行政的主体为国家或政府行政机关以及法律、法规授权的组织（作者认为，后者实际上是前者的延伸）。而公共行政的主体不仅包括这些组织，还同时包括非政府公共组织。非政府公共组织作为新型行政主体的产生，是现代国家向社会分权的结果，政府职能的转变在很大程度上源自于这类组织的不断成熟。
非政府公共组织主要有以下几种类型：首先是社区组织，如城市的居民委员会和农村的村民委员会，它们在联系政府与民众、社区治理和提供公共服务等方面发挥着重要作用。其次是行业组织，包括行业协会和专业协会，它们联系政府与企业，执行行业自律职能。再次是公共事业单位，如学校、医院、研究院（所），它们在一定程度上承担着社会管理职能。
非政府公共组织与政府行政机关、法律法规授权的组织虽然都属于行政主体，有诸多相似之处，但它们之间也存在区别。全面了解这些区别，有助于更好地理解“政府行政”与“公共行政”的不同。
1. 非政府公共组织与政府行政机关的区别主要在于：组织性质、权力来源、经费来源和法律属性。政府行政机关是国家权力组织，行使国家行政权，稳定性强；非政府公共组织则是社会权力组织，行使社会自治权，稳定性远低于政府行政机关。政府行政机关的权力来源于宪法、行政组织法及其它法律、法规与规章；非政府公共组织的权力仅由组织内部的章程与规约赋予，这种权力要得到法律的确认，不能与国家的法律相冲突。政府行政机关的活动经费来源于国家财政拨款，强制性和稳定性强；非政府公共组织的活动经费来源不一，稳定性较差。非政府公共组织是一种自主性组织，相对于组织内部的成员来说，它具有社会行政主体的身份，通常不受政府行政机关的直接控制，与行政机关之间不存在隶属关系，但有时要受到行政机关监管，因而又成为行政机关的相对人。
2. 非政府公共组织与法律、法规授权的组织的主要区别在于：组织形态、权力来源、权力的稳定性程度以及组织性质。法律、法规授权的组织包括行政机关的内部机构和派出机构，以及企业单位、事业单位与社会团体等；非政府公共组织是非政府、非企业、非营利性的社会组织，不包括行政机关的内部机构和派出机构，也不包括企业单位。法律、法规授权组织的权力来源于法律、法规与规章的明确授予，权力机关可以通过修改法律、法规及规章来收回该项权力，稳定性较差；非政府组织的权力则仅来自组织内部的章程与规约，强制性较小。法律、法规授权组织与完全的非政府组织的行政职能和权力自由度都不相同，如果将法律、法规授权的组织称为授权性行政主体的话，那么非政府公共组织则可称为自治性行政主体。
除了行政主体不完全相同之外，“公共行政”与“政府行政”在价值取向、活动范围等方面也都有一定的区别。公共行政最突出的特征在于：政府的根本目标在于公共利益；体制架构、机构设置和职能配置在于为社会公共利益服务；行政决策以公开透明为根本原则；行政执法以公正公平为根本原则；行政运行要让公民和社会组织共同参与；行政成本以公共财力为基础。在公共行政框架里，政府将不再局限于传统的行政事务，而要面向社会公共利益而开展行政活动。公共行政体制中的公共行政机构以服务社会公共利益为唯一目的，服务过程中，它要行使社会公共权力，并且由社会公共财政供养，服从社会公共意志，受社会和公民的监督。
综上所述，我们可以发现，一方面，公共行政不能完全等同于政府行政，但另一方面公共行政又与政府行政有着非常密切的联系。可以说，没有政府行政就没有公共行政。前者是后者的基础。公共行政实际上是政府行政的延伸或发展。因此，离开政府行政的公共行政是不存在的。在研究公共行政应对突发事件的体制建设与机制建构时，我们必须对公共行政与政府行政的这种联系与区别有深刻的理解。在可预见的未来时期内，政府行政管理在公共行政活动中不可避免地仍将占居主导地位。国防、外交、社会治安、经济的宏观调控等行政职能只能由政府行政机关行使，对于其中某些职能，如社会治安，非政府公共组织虽可协助执行，但基本的行政主体只能是国家行政机关。国家分让或转移给社会的只能是部分公共行政管理职能，而不可能是全部或主要的公共行政管理职能。非政府公共组织的出现及其作用的发挥，打破了政府垄断公共职能的局面以及人们对政府能够解决全部问题的期待。但是，这并不意味着政府不再重要或不再占主导地位，因为国家还权于社会是一个相当漫长的历史过程。就目前来讲，政府虽已不是公共行政的唯一主体，但它仍是公共行政的核心主体。在今后相当长的时期内也仍将如此。在管理公共事务的职能分工上，一般来说，宏观方面的管理职能或全局性的关键事务的管理，更多地还是要由政府来承担，特别是国防、外交、重大法规、规章与政策的制定，只能由政府完成。非政府组织至少从目前来看是不能胜任这些管理的。在应对突发事件方面，政府也同样要发挥主导作用，虽然相当一部分工作可以由非政府公共组织来完成。微观方面的管理事务，政府可以承担一部分，但更多的则可以交给社会上的非政府公共组织来做。基层方面的公共事务，应该尽可能让相关的非政府公共组织来完成。在这些事务上，政府的核心职能是组织、领导和协调，而无须大包大揽，事事介入。政府应该将其原有的执行性和服务性的工作尽量分离出去，交给非政府组织来承担，逐渐从日常繁杂琐碎事务的行政管理中解脱出来，从而更有效地为公共利益服务。

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