加强基础理论研究 提高国土资源工作水平
摘要 国土资源工作承担着保障发展与保护资源环境的双重任务。资源环境是一个统一体，资源与环境都是有价值的，生态文明时代，资源环境价值不再仅仅体现为人类从事商品交换活动的计量工具，还体现为人类健康生存的基本环境质量保证，以及维持自然生态系统自身平衡与发展的功能。要充分认识和科学运用资源环境价值理论，指导国土资源工作实践，提升国土资源工作水平。在搞好资源环境承载力评价的基础上，平衡生态价值和生产力价值，解决保护资源与保障发展的矛盾。
一、新时期国土资源工作面对的问题
以生产力水平为标志，人类文明迄今已经历了渔猎文明、农耕文明和工业文明三个时期。而伴随文明进程同时出现的是严重的生态环境问题。尊重自然、人地和谐可持续发展成为当今人类的共同愿景，建设生态文明成为人类社会新的发展方向。
生态文明建设的核心是协调人类社会发展与生态环境保护的关系。国土资源工作承担着保障发展与保护资源环境的双重任务。可持续开发利用资源环境以保障经济社会长期可持续发展是国土资源工作面临的难题。温家宝总理在视察国土资源部时指出，要努力破解市场经济、新技术革命和经济全球化条件下的国土资源管理难题，以资源环境可持续利用促进经济社会可持续发展。
二、创新资源环境价值理论
面对保障发展与保护资源的难题，国土资源工作要加强基础理论研究，创新资源环境价值理论，推动资源环境管理的制度创新、政策创新。
(一)生态文明时代的资源环境价值问题
资源环境是一个统一体，资源与环境都是有价值的。生态文明时代，需要从重新认识资源环境的价值，需要从哲学和经济学的角度对发展与保护提出阐释。
一般意义上的价值，是指自然物的用途或积极作用，即使用价值，是物的自然属性。在市场经济条件下，价值是凝结在商品中的一般的无差别的劳动，是商品的基本属性之一，是商品生产者之间交换产品的社会联系的反映，是为解决商品交换标准而提出的概念和界定的计量工具。劳动价值论以生产商品的平均劳动时间决定商品价格，而效用价值论则以补偿消耗等量资源的平均劳动时间决定商品价格。无论劳动价值论抑或效用价值论，都基于商品价值和使用价值二重性，都是以人类社会活动为出发点，以人类的主观视角来探讨和判断人类生产活动的对象或产物有没有价值、价值的大小，而对资源环境的价值也出于资源环境是否参与到人类社会生产活动过程中，是否经过人类劳动，是否对人类有用来判断。
在生态文明时代，现代经济社会的发展对传统理论提出两个挑战，其一是随着知识经济时代的到来，对劳动和劳动创造价值的范畴及其作用问题的修正和质疑；其二是对于有些自然物质以及环境，因为没有参与社会劳动，没有在商品交换中体现出实体性，导致部分价值(使用价值，未进入计价、交换)的缺失，造成的恶果是对资源环境的无节制使用却没有相应补偿，导致资源环境的恶化与破坏。
理论的缺陷和实践的需求需要资源环境价值理论的创新。劳动价值论以劳动决定价值立论，效用价值论以物质满足人类需求的程度决定价值立论。生态文明时代的资源环境价值理论应是以人地和谐为出发点，以资源环境对自然生态系统、社会生态系统具有使用价值为立论基础，通过寻求发展与保护的价值平衡实现经济、社会、生态协调可持续发展的理论。
(二)资源环境的生态价值与生产力价值
自然生态系统的各种物质、能量及其所处环境，有些需要通过人类劳动，有些根本不需要经过人类劳动，都能够被人类利用，只要能够被人类利用，就具有使用价值。资源环境不仅对于人类具有使用价值，对于自然生态系统也具有使用价值，这是创新资源环境价值理论的基本出发点和立脚点。生态文明时代，资源环境价值不再仅仅体现为人类从事商品交换活动的计量工具，还体现为人类健康生存的基本环境质量保证，以及维持自然生态系统自身平衡与发展的功能。按其保障发展与保护生态的功效不同，资源环境价值可以区分为生态价值与生产力价值。
(1)资源环境的生态价值。自然生态系统作为一个独立存在的主体，依靠自身的组织机制，通过空气、水、阳光、土壤、生物等生态要素的运动，完成物质循环与能量流动的过程，维持其平衡发展。这一过程无需人类劳动的参与，依靠自然本身的机制实现，创造价值的“劳动者”是自然生态系统本身。这种自然物质生产没有传统经济学意义上的生产力价值，但却有着维持自然生态系统平衡和发展的生态价值。生态价值的实现是保证人类拥有充足的资源、良好的环境的前提条件，是社会物质生产的基础，为人类提供最基本的生活与生存需要的“维生价值”。
(2)资源环境的生产力价值。生产力是在人类利用资源环境的社会生产活动中形成和发展的。当资源环境进入社会生态系统，成为社会生产力发展的基本要素(生产资料与劳动对象)，经社会物质生产过程的加工，最终形成人类社会文明的物质财富基础，其效用或价值体现为社会生产力发展的资源基础与环境条件。资源环境这种相对于社会系统、相对于人类生产劳动的使用价值，称之为生产力价值。社会生产力的发展促进了资源环境开发利用的程度，促进了资源环境生产力价值的实现，资源环境生产力价值实现的过程正是文明进步的过程。
(3)资源环境生态价值与生产力价值的消长关系。资源环境具有相对于自然和人类的双重价值。首先具有生态价值，生态价值对于自然和人类都有意义。其次是对人类具有生产力价值，生产力价值必须依附于生态价值存在。二者统一于资源环境，互相对立，又互相统一。
在文明发展的不同阶段，人地观的不同，产生了不同的资源环境价值观。文明发展对资源环境的诉求不同，资源环境价值的实现存在差异。
文明早期，人们对自然充满敬畏，以被动依赖为主，生产力水平最为低下，只能靠石器、动物骨角、树枝等简易工具，直接利用自然物质为生活资料，对自然生态环境的影响微弱，生态价值得以保全。农业文明时期，生产力水平不断提高。人类从被动依赖到主动开发利用资源环境，社会物质生产表现为利用畜力、水力发展农业、畜牧业，在这个阶段资源环境的生态价值与生产价值此消彼长，物质财富不断增长的同时开始出现一定程度的生态环境问题。三次技术革命，把人类带人工业文明时代，在不到二百年的时间内，社会物质财富迅速积累，人口迅速膨胀，城市化、工业化进程使得人类对资源环境的开发利用达到前所未有的程度，资源环境的生产力价值得到了最大程度的实现，而伴随出现的土地退化、水资源短缺、森林锐减、大气污染、温室效应等一系列的资源环境问题，生态价值严重损毁。
资源环境的双重价值在文明发展过程中互为消长。生产力的进步实现了资源环境生产力价值最大化，却使得生态价值大大降低，自然生态环境日渐恶化，发展不可持续。生态文明的发展要在实现资源环境生产力价值的同时，确保生态价值的实现，这是生态文明时代资源环境价值理论的实质。
三、运用资源环境价值理论，提升国土资源工作水平
在生态文明时代，国土资源工作关乎生态、经济、社会可持续发展，是根本性、战略性、全局性的问题。面对国土资源工作问题，要充分认识和科学运用资源环境价值理论，指导国土资源工作实践，提升国土资源工作水平。
(一)平衡生态价值和生产力价值，解决保护资源与保障发展的矛盾
在现代化建设进程中，要通过实现生态价值与生产力价值平衡来解决保障发展与保护资源的矛盾。
自然生态系统的物质能量总量是有限的，其循环更新也是有其自身规律和在一定前提条件下才能完成的，因此其能维持的发展总量也是有限度的，并且制约着发展的速度，必须与自然生态系统的循环更新周期吻合。不合理的规模与速度，必然出现生态环境问题，必然反馈到对经济社会发展的连锁反应。可能某一地区、某一时期内这种反应并不明显，但是从全球、从长远来看，其累加效应则是巨大的。
传统文明尤其工业文明时代，对资源环境的生产力价值已经实现了最大化，相应使生态价值大大受损。生态文明时代，生产力价值实现以不破坏自然生产系统自我修复能力，即不破坏生态价值为底线。要在两种价值实现中寻找一个合适的“价值平衡点”，确定合理的生产力发展速度、生态保护的约束强度，达到两种价值实现最优化。只有生态价值与生产力价值处在一个合理的平衡位置，才可能确保自然生态系统与社会生态系统的协调发展，保持和促进资源环境的可持续利用。
(二)平衡生态价值与生产力价值的基础工作是资源环境承载力评价
资源环境承载力是平衡生态价值与生产力价值的基础。
资源环境承载力是指在确保生态可恢复与可持续，并满足人类需求的前提下，一个地区、一定时期内的资源环境数量与质量，能够承载经济社会可持续发展需求的能力。资源环境承载力评价是采用科学的方法，对资源环境各种要素指标及影响因素进行综合评价，确定一个地区一定时期内的资源环境承载力科学的方法，对资源环境各种要素指标及影响因素进行综合评价，确定一个地区一定时期内的资源环境承载力阈值，用以指导确定承载对象活动的范围、强度、规模等，通过对人口数量、经济总量、排放总量的控制，实现资源环境合理开发利用。
在资源环境承载力评价中，一方面考量资源环境的数量、质量和空间分布，一方面考量社会需求的总量，同时考虑经济社会进步、科学技术发展、文化背景、政治制度及管理体制和法制等因素对人类社会对资源环境开发利用的方式、规模和速度等的影响，最终确定承载力大小。承载力大小实际上界定了生产力价值开发的最高上限值和生态价值实现的最低下限值，就是将资源环境开发利用控制在可承载的范围之内，即保证实现资源环境生产力价值的同时也确保生态价值的实现。因此首先要作好资源环境承载力评价工作，以资源环境承载力评价结果来调节资源环境的生态价值和生产力价值平衡。
(三)平衡资源环境生态价值和生产力价值的调控工具是国土规划
以资源环境承载力评价为基础，调节生态价值与生产力价值平衡要通过规划来实现。国土资源管理工作需以国土规划为工具，在资源环境承载力评价的基础上，科学统筹资源环境开发利用格局，科学设定经济社会发展目标，促进两种价值的平衡。
国土规划编制的科学依据是在国土资源大调查基础上的资源环境承载力评价结果，资源环境承载力大小是进行某一时期、某一地区资源环境可开发利用强度和速度的量化标尺，是确定一个地区产业空间布局、产业类型与规模的科学依据。通过开发利用速度与规模的控制，确保生态系统自我更新与恢复周期，避免过度开发，实现生态价值与生产力价值的平衡，确保资源环境的持续利用。
运用生态价值与生产力价值平衡理论解决我国资源环境问题、编制国土规划中要重点关注几个问题。
1.以生态文明建设统领资源开发和环境保护
资源与环境是密不可分的整体，国土规划过程中必须把资源、环境作为一个统一体进行统筹考虑。
目前由于对环境的资源属性认识不足，环境价值不能全面体现，导致环境资源缺乏明确、清晰的产权。在实际操作中，往往只考虑到正常的环境资源使用成本，而忽略了使用资源过程中对环境造成的污染和破坏的补偿成本，即只支付了一小部分环境成本而非全部。环境资源成本外部化或低成本使用势必会造成环境资源的浪费及过度使用。因此必须明确界定环境产权，将环境资源成本内部化，形成谁使用谁付费、谁破坏谁治理的补偿机制，充分体现社会公平原则，在国土规划中进行调控。
2.以资源环境自然分区为规划编制单元，解决资源环境自然分区与行政区矛盾
资源环境禀赋条件有着自身存在与发展的客观规律，具有自然的地域性特征。而目前我国经济社会发展以行政区为单元，不同行政区的划分往往导致资源环境自然分区的条块分割，而行政管理体制上的分权与财政体制的分灶导致个行政区各自为政，人为的行政分割必然加剧区域经济社会发展与资源环境之间的矛盾。
行政区与资源环境自然分区的不协调，会凸显资源开发、环境保护与经济社会发展之间的矛盾。国土规划编制应以资源环境自然分区为规划编制单元，从全国层面上确定区域国土资源开发格局，在此格局下进行各行政区的国土规划，避免地方利益驱动或者地方保护的不合理开发行为。
3.以资源环境功能分区规划产业布局，以发挥区域优势，克服“短板”制约
一个区域的发展规模和强度与资源环境的协调程度，不仅取决于该区域的优势资源环境条件，还取决于其限制性因素的制约。国土规划如何引导各地区在“短板”因素的制约下发挥资源优势，是实现保障发展、保护资源目标的关键问题。
依据承载力评价可以确定不同区域的资源优势与劣势，即确定影响一个地区发展的主导型因素与限制性因素，对其支持经济社会发展的功能进行合理定位，确立不同地区适合发展、不适合发展的产业类型，对可发展产业的生产规模以及布局进行总量上和空间上的控制。
(四)平衡资源环境生态价值和生产力价值要实行差别化政策
生态价值与生产力价值平衡是动态的，不同发展阶段、不同地区是不同的。要客观地、冷静地分析我国不同区域的资源环境承载力状况，制定合理的、差别化的经济发展政策。
在当前盲目追求GDP的热潮下，过度追求生产力价值的实现而忽视了生态价值实现，不同地区表现形式不同。我国地域广阔，资源环境禀赋差异很大，因此不同区域资源环境的开发利用也应因其资源环境禀赋不同而不同，平衡资源环境的生态价值与生产力价值也应考虑地区差异，适宜不同资源环境承载力条件下的经济社会发展才可持续。我国东、中、西、东北四大经济区资源环境承载力条件差异显著，也应在资源环境价值实现的问题上有所差异。青海经济社会发展相对滞后，但作为三江源头，中国水塔，是我国重要生态屏障，提出了生态立省和优势资源转换战略；西藏的生态环境是世界上独一无二的，青藏高原夏天作为冷源，冬天作为热源，对我国气候起着重要的调节作用，西藏要发展，也是适度开发资源，西藏提出自然生态保护战略，对矿产资源“点上开发，绿色开发，面上保护”；北京市2011年上半年发展速度是全国倒数第一，而幸福指数全国首屈一指；南京市2011年取消了GDP考核指标。我国不同地区发展水平不同，但在生态保护上也要实施有差别的共同行动。在国家规划的不同功能区，在农村和城市分别确定经济社会发展指标，相应地分别确定资源开发程度和资源环境保护、补偿指标。
对以生态价值实现为主的区域，国家应进行生产力价值补偿，建立生态保护激励与补偿机制，对以生产力价值实现为主的区域进行生态价值补偿，通过区域差别政策调节国家整体生态价值与生产力价值的平衡，通过区域资源环境开发利用规划调节国家整体经济社会发展和生态环境保护目标实现。
(原载《资源配置与发展方式转变论坛文集》2011年12月)
（2005年1月19日）
一、2004年自治区国土资源工作取得的主要进展
（一）国土资源调查评价力度进一步加大
地质勘查资金投入达到78.6亿元，发现了一批新的矿产地。土地开发整理进展顺利，安排土地开发整理项目经费预算5390万元，建设总规模为6.3万亩，新增耕地面积3.12万亩，全区耕地面积达到4602.5万亩（不含新疆生产建设兵团）。基础测绘工作投入1500万元，完成自治区1∶1万地形图1000余幅，约2.5万平方千米；申请国家安排基础航空摄影面积近15万平方千米，累计达到40万平方千米。
（二）国土资源保护和合理利用进一步加强
矿产资源开发继续保持较快增长。矿产开采总量（原矿石量）9023.49万吨（不含天然气），矿业总产值384.48亿元，占自治区工业总产值的28.91%。矿山企业节约资源的意识进一步增强，部分矿山企业的采选方法科技含量、资源回采率、选矿回收率、难选冶矿石及尾矿的回收利用水平和装备水平有较大的提高，矿山服务年限延长。
全区基本农田保护面积3948.9万亩（不含新疆生产建设兵团），保护率达到了85.8%。西部原油、成品油管道建设等49个项目的建设用地报批工作进展顺利。中哈原油管道工程、新疆钢铁公司焦化厂、国道314线和硕—库尔勒段公路等72个重点建设项目用地预审已经完成。
（三）国土资源资产管理进一步规范
2004年，全区共出让土地7450宗，面积3410公顷，合同价款25.36亿元，其中招标、拍卖、挂牌面积占出让面积的14.3%，价款10.72亿元，占全区出让土地价款的42.2%；全区有偿出让采矿权802个，合同价款2.72亿元。出让探矿权42个，价款4485万元。
（四）国土资源规划不断完善
《自治区土地开发整理规划》、《伊犁河谷区土地开发整理规划》已编制完成并通过国土资源部组织的专家评审；有66个县（市）编制完成了《土地开发整理规划》，其中有60个已通过审查；完成了《自治区土地利用总体规划》实施评价和修编前的调研工作。《新疆国土规划》编制工作开始启动。完成了全区地（州、市）级矿产资源规划的编制和审批，有28个县（市）开展了矿产资源规划的编制试点。《新疆矿产资源产业发展重点项目规划》、《新疆自然资源开发利用现状及优化配置专题研究》、《新疆地质勘查规划》基本完成。
（五）国土资源管理工作进一步加强
按照国务院进一步治理整顿土地市场的工作部署，开展了“治理整顿土地市场秩序工作”和“深入开展土地市场治理整顿工作”，完成了治理整顿的各项任务，全区土地市场秩序明显好转，并通过国务院7部委联合验收组的初验。
开展了矿产勘查开发秩序的专项治理整顿，依法清理和整合了不符合自治区矿产资源规划、布局不合理的矿区和矿山企业，自治区煤炭工业“十五”结构调整规划得到落实。
（六）地质环境保护和地质灾害预防工作取得新进展
编制完成了《2004年自治区地质灾害防治方案》，并会同有关部门对全疆地质灾害防治工作进行了全面检查；开展了汛期地质灾害气象预报预警工作。制定下发了《自治区矿山地质环境治理项目管理办法（试行）》；开展了全区硅化木资源保护情况专项调研，进一步加强了对硅化木资源的保护和管理；积极促进自治区地质遗迹资源的开发利用，提升了地质旅游资源的品牌和知名度。
（七）顺利完成了国土资源管理体制改革任务
在新疆维吾尔自治区党委、人民政府的高度重视下，在各地（州、市）党委、政府（行署）的大力支持和配合下，我们认真贯彻落实国务院、中组部关于做好省以下国土资源管理体制改革的重大决策，到2004年底，全区国土资源管理体制改革各项措施已落实到位，为理顺国土资源管理体制，加强国土资源规范化建设，促进国土资源管理、保护和合理利用奠定了基础。
（八）干部队伍建设和精神文明建设进一步加强
紧紧围绕自治区国土资源管理的中心任务，党的建设、领导班子建设进一步加强；干部培训工作，尤其是少数民族干部培训力度进一步加大；国土资源系统行业作风建设取得可喜成绩，在2004年自治区八个部门的行风评议中名列第一。精神文明建设进一步加强，厅机关顺利通过自治区级文明单位复验，所属事业单位全部跨入自治区级文明单位行列。
在总结工作成绩的同时，我们也认识到自治区国土资源工作面临的形势仍不容乐观，一是征地中损害农民利益、拖欠农牧民征地补偿安置费的现象依然存在；二是地质找矿工作仍很薄弱，可供开发的后备资源不足，滞后于经济和社会发展的需求；三是测绘成果成图空白区较多。在今后的工作中，在自治区党委、自治区人民政府的正确领导下，我们将高度重视，并采取有力措施，加大工作力度，不断增强做好国土资源工作的责任感、使命感和紧迫感。
二、2005年自治区国土资源工作的主要任务
2005年，自治区国土资源工作将以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党的十六届四中全会、中央经济工作会议和自治区党委六届八次全委（扩大）会议和自治区人大十届三次会议精神，全面落实科学发展观，坚持保护资源的基本国策，坚持贯彻党中央、国务院和自治区党委的重大部署，进一步转变观念、转变职能、转变作风，深化改革、从严管理、完善体制、提高素质，积极参与宏观调控，促进资源集约利用，维护群众合法权益，强化社会公众服务，为实现自治区经济社会全面协调可持续发展作出贡献。
（一）加强国土资源保护与合理利用
全面贯彻落实《中共中央关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发〔2005〕1号）和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），加强规划管理和农用地转用审批的规划和计划审查，严把建设用地预审和审查报批关，加强建设用地审批后的监管，落实土地用途管制制度，做到按规划、计划管理用地。严格执行建设用地定额指标和土地投资强度指标，控制建设用地增量，开展存量建设用地资源普查工作，积极盘活存量用地，大力推进资源的集约利用，运用市场准入标准、经济杠杆和供地政策，引导和改进用地结构。强化土地产权管理和基础业务建设，继续扩大土地登记发证覆盖面，加大集体土地所有权登记发证工作力度。继续推进土地资源调查评价，抓好农用地分等定级和估价成果的转化应用工作。
严格界定和规范各类矿业权的取得方式、政策界限、管理权限和操作程序，对不符合规划的矿产资源勘查或开采项目，不予审批、颁发勘查或开采许可证，不予批准用地。进一步完善年检制度，强化对探矿权人最低勘查投入的监督管理。建立矿山储量核查检测制度，开展以储量消耗征收税费的试点工作。建立定期公布限制和淘汰开采、选冶设备和技术以及推广采选新技术、新方法的制度。鼓励矿山企业加强后备资源勘查，鼓励开发利用难利用资源储量，以矿产资源综合开发利用为核心，以贫矿、难选冶矿、尾矿利用为重点，抓好资源节约，提高资源开发利用水平，发展循环经济，走新型工业化道路。
（二）努力做好国土资源保障工作
严格执行占用耕地补偿制度，加强耕地占补平衡监督管理，坚持按项目按等级考核，完善考核办法和体系，防止占多补少，占优补劣。加大土地整理复垦投入，不断增加耕地面积，提高耕地质量，确保自治区耕地总量动态平衡。
按照产业聚集、布局集中、用地集约的要求，积极为符合供地条件的建设项目提供用地保障和优质服务，重点确保自治区五大工业基地建设以及精—伊—霍铁路、乌鲁木齐—兰州成品油管道、鄯善—兰州原油管道、下坂地水库、“500”水库西延干渠等能源、交通、水利基础设施、环境保护重点工程建设用地。
积极争取中央资金，整合集中自治区矿产资源补偿费、探矿权采矿权价款和使用费等专项资金，多元化吸引投资，围绕自治区石油天然气工业基地和重化工基地建设，以国家、自治区战略性矿种、急缺矿种为重点，加大地质勘查投入，加强阿尔泰山、天山、准噶尔盆地、吐哈盆地等地煤炭、黑色金属、有色金属及其他相关配套资源的评价工作，加快自治区优势和特色矿产资源的勘探开发。
（三）深化国土资源治理整顿，规范国土资源管理秩序
继续深化土地市场治理整顿，加大对土地违法案件的查处力度，巩固土地市场治理整顿成果、防止出现“反弹”。严把农用地转用和征地审查关，切实维护广大人民群众的利益，并督促各地依法足额和及时支付征地补偿安置费用，保障被征地农牧民的长远生计。
全面开展整顿和规范矿产资源开发秩序工作，严厉打击非法勘查开采行为，重点查处“圈而不探”、“以采代探”、非法开采、非法转让、乱采滥挖等矿产资源违法行为，坚决关闭粗放开发、浪费资源、破坏环境、不具备安全条件的小矿山，促进资源开发合理布局，努力提高全区矿产资源集约开发和综合利用水平。
进一步加强国土资源市场建设，扩大土地、矿产资源有偿使用范围，全面落实经营性土地使用权、探矿权采矿权招标拍卖挂牌出让制度。严格界定有偿与划拨供地范围，规范协议出让行为，严格执行协议出让土地最低价制度，运用市场机制，实现资源的优化配置。
（四）加强国土资源行政能力建设，促进国土资源事业全面进步
按照中央部署和自治区党委的要求，认真组织开展好保持共产党员先进性教育。以加强党的执政能力建设为重点，全面推进自治区国土资源系统党的建设、领导班子和干部队伍建设，不断增强凝聚力、创造力和战斗力。进一步落实自治区对国土资源管理体制改革工作的各项要求和措施，加强国土资源管理行政能力建设，建立健全国土资源规范化管理各项制度，落实各级政府及其国土资源管理部门对国土资源管理的目标责任制，努力提高依法管理、依法行政水平，确保各项工作的顺利开展。
（在自治区人口资源环境工作座谈会上的发言摘要原载《新疆国土资源》2005年第1期）
资源环境是人类生存和发展的物质基础，资源环境问题是现代化进程中一个带有全局性、战略性、根本性的问题。资源环境工作支撑各行各业，影响千秋万代。在生态文明新时代，要以资源环境的理论创新推动资源环境管理的制度创新、政策创新。以资源环境的可持续利用促进经济社会可持续发展。
一、人类社会进入生态文明时代
(一)生态文明是人类文明进程的新阶段
胡锦涛总书记在十七大报告中提出要“建设生态文明”，标志着我国经济社会发展已从专注物质文明、精神文明、政治文明、社会文明建设，进步到尊重自然、人与自然和谐相处，共同发展的生态文明时代。
文明是人类这一智能生物主体以自然资源环境为对象，在不断解决人与自然之间矛盾的过程中发展和创造的物质成果和精神成果的总和，是人类从认识自然、依从自然的蒙昧状态，逐步发展为利用自然、改造自然的自主创造状态，再到人与自然和谐相处状态的不断发展进步的进程。
以生产力水平为标志，人类文明进程迄今已经历了渔猎文明、农耕文明和工业文明三个时期。尽管不同时期、不同地域文明进程不同，但随着信息技术的发展，全球化的趋势出现，人类文明开始逐渐融合、趋同。人类文明的发展促进生产力发展，同时带来了生态环境问题。自然环境的整体性决定了生态环境问题的全球性，这使得处于不同发展阶段的国家共同面临着环境问题的巨大压力，共同面临着生态与经济社会可持续发展的挑战，因而转变发展方式、缓和人地矛盾成为人类共同的诉求。世界环境与发展委员会1987年《我们共同的未来》报告中首次提出“可持续发展”一词，到1992年里约热内卢环境与发展大会上《21世纪议程》中正式提出可持续发展理念，标志着人类文明一个新时代一生态文明时代的来临。
生态文明时代提出的环境与发展问题，需要从哲学和经济学的角度提出新的阐释。
(二)生态文明的时代特征
文明的发生发展是以人地关系的变化为主线。渔猎文明、农业文明、工业文明时代是用主客二分的思维框架解决人与自然的伦理问题，人与自然的关系两极化。
由于人类具有智能这一特性，使其具备了缔造文明的能力，也使其在人地关系中成为主宰，而将自然作为被动的客体。自然作为人类文明的基石，却失去其自身存在与发展的独立性、自我性。自然家园毁灭，人类文明焉附?生态文明时代，人类更加尊重自然本身固有的存在与发展规律，视自然万物与人平等、共生、共同发展，改变以人类自我为中心的思维与行为方式，把自然视作在生态系统中与人类平等的主体，而不仅仅是劳动对象。因而生态文明时代的发展方式，是建立在人类社会与自然生态环境平等、共生、持续发展的基础上，文明形态不仅表现在人类社会的物质、精神、制度成果上，也表现在自然资源环境的存在与发展状态上。这种把生态持续发展视作与人类社会持续发展同等重要，并在人类文明建设中推动生态持续发展的文明，称之为生态文明。因此生态文明建设要以自然资源环境为基础，以科学技术为手段，在以自然资源环境为对象创造和享受社会财富的同时，促进自然资源环境的循环、更新、稳定、持续发展，形成共生、包容、协调、统一的人地关系。这不仅仅是认识上的进步，更意味着行为方式的全面改变，是人类文明进程的历史必然。
二、生态文明时代资源环境价值问题
(一)生态文明时代对传统资源环境价值理论的挑战
一般意义上的价值，是指自然物的用途或积极作用，即使用价值，是物的自然属性。在市场经济条件下，价值是凝结在商品中的一般的无差别的劳动，是商品的基本属性之一，是商品生产者之间交换产品的社会联系的反映，是为解决商品交换标准而提出的概念和界定的计量工具。劳动价值论以生产商品的平均劳动时间决定商品价格，而效用价值论则以补偿消耗等量资源的平均劳动时间决定商品价格。无论劳动价值论抑或效用价值论，都基于商品价值和使用价值二重性，都是以人类社会活动为出发点，以人类的主观视角来探讨和判断人类生产活动的对象或产物有没有价值、价值的大小，而对资源环境的价值也出于资源环境是否参与到人类社会生产活动过程中，是否经过人类劳动，是否对人类有用来判断。
在生态文明时代，现代经济社会的发展对传统理论提出两个挑战，其一是随着知识经济时代的到来，对劳动和劳动创造价值的范畴及其作用问题的修正和质疑；其二是对于有些自然物质以及环境，因为没有参与社会劳动，没有在商品交换中体现出实体性，导致部分价值(使用价值，未进入计价、交换)的缺失，造成的恶果是对资源环境的无节制使用却没有相应补偿，导致资源环境的恶化与破坏。
理论的缺陷和实践的需求需要资源环境价值理论的创新。劳动价值论以劳动决定价值立论，效用价值论以物质满足人类需求的程度决定价值立论。生态文明时代的资源环境价值理论应是以人地和谐为出发点，以资源环境对自然生态系统、社会生态系统具有使用价值为立论基础，通过寻求发展与保护的价值平衡实现经济、社会、生态协调可持续发展的理论。
(二)资源环境的生态价值与生产力价值
自然生态系统的各种物质、能量及其所处环境，有些需要通过人类劳动，有些根本不需要经过人类劳动，都能够被人类利用，只要能够被人类利用，就具有使用价值。资源环境不仅对于人类具有使用价值，对于自然生态系统也具有使用价值，这是创新资源环境价值理论的基本出发点和立脚点。生态文明时代，资源环境价值不再仅仅体现为人类从事商品交换活动的计量工具，还体现为人类健康生存的基本环境质量保证，以及维持自然生态系统自身平衡与发展的功能。按其保障发展与保护生态的功效不同，资源环境价值可以区分为生态价值与生产力价值。
1.资源环境的生态价值
生态是自然系统存在的形式和运动的状态。自然生态系统作为一个独立存在的主体，依靠自身的组织机制，通过空气、水、阳光、土壤、生物等生态要素的运动，完成物质循环与能量流动的过程，维持其平衡发展。这一过程无需人类劳动的参与，依靠自然本身的机制实现，创造价值的“劳动者”是自然生态系统本身。这种自然物质生产没有传统经济学意义上的生产力价值，但却有着维持自然生态系统平衡和发展的生态价值。
生态价值的实现是保证人类拥有充足的资源、良好的环境的前提条件，是社会物质生产的基础，为人类提供最基本的生活与生存需要的“维生价值”。
2.资源环境的生产力价值
生产力是人类利用资源环境的社会生产活动中形成和发展的。当资源环境进入社会生态系统，成为社会生产力发展的基本要素(生产资料与劳动对象)，经社会物质生产过程的加工，最终形成人类社会文明的物质财富基础，其效用或价值体现为社会生产力发展的资源基础与环境条件。资源环境这种相对于社会系统、相对于人类生产劳动的使用价值，称之为生产力价值。社会生产力的发展促进了资源环境开发利用的程度，促进了资源环境生产力价值的实现，资源环境生产力价值实现的过程正是文明进步的过程。
(三)生态价值与生产力价值的对立统一
资源环境具有相对于自然和人类的生态价值与生产力价值。首先具有生态价值，生态价值对于自然和人类都有意义。其次是对人类具有生产力价值，生产力价值依附于生态价值存在，二者对立统一于资源环境。
在文明发展的不同阶段，人地观的不同，产生了不同的资源环境价值观。文明发展对资源环境的诉求不同，资源环境价值的实现存在差异。文明早期，人类对自然的认识有限，自然为中心的人地观使人们对自然充满敬畏，以被动依赖为主，生产力水平最为低下，只能靠石器、动物骨角、树枝等简易工具，直接利用自然物质为生活资料，对自然生态环境的影响微弱，生态价值得以保全。农业文明时期，生产力水平不断提高，人类对自然的认识也不断加深。随着生产工具的改进，人类开始从被动依赖到主动开发利用资源环境，社会物质生产表现为利用畜力、水力发展农业、畜牧业，人类中心主义思想逐渐形成。在这个阶段资源环境的生态价值与生产价值此消彼长，物质财富不断增长的同时开始出现一定程度的生态环境问题。以蒸汽机、电动机、微电子技术为标志的三次技术革命，把人类带入工业文明时代，在不到二百年的时间内，社会物质财富迅速积累，人口迅速膨胀，城市化、工业化进程使得人类对资源环境的开发利用达到前所未有的程度，资源环境的生产力价值得到了最大程度的实现，而伴随出现的土地退化、水资源短缺、森林锐减、大气污染、温室效应等一系列的资源环境问题，生态价值严重损毁。
资源环境的双重价值在文明发展过程中互为消长。人类中心的人地观导致了资源环境价值实现的逆转，生产力价值逐渐扩大，而生态价值日渐被侵蚀和忽略。生产力的进步实现了资源环境生产力价值最大化，却使得生态价值大大降低，自然生态环境日渐恶化，发展将不可持续。要形成协调可持续的人地关系、发展和谐共生的生态文明，需要合理处置生态价值与生产力价值的矛盾。只有在合理平衡生态价值与生产力价值的前提下，才能实现可持续发展。
人类要在生态价值实现的过程中生存，更要在生产力价值的实现过程中寻求发展，发展是为了人类生存得更好。若生态受到破坏，生存质量无从谈起，发展亦无从谈起。因此文明发展在实现资源环境生产力价值的同时，更要确保生态价值的实现，这是生态文明时代资源环境价值理论的实质。
三、资源环境价值理论在国土资源工作中的应用
(一)新时期国土资源工作目标定位
在生态文明时代，国土资源工作关乎经济社会可持续发展，是战略性、全局性的问题。国土资源工作要实现保障和促进全面协调可持续发展的目标，要服务于以人为本，统筹兼顾，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。服务于建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构、质量和效益相统一，经济、人口与资源相协调，使人们在良好的生态环境中生产生活。
在时代进程推动与我国现实形势下，国土资源管理工作的目标定位，通过科学配置资源，实现保护生态与保障发展的平衡，以资源环境的可持续利用促进经济社会生态可持续发展。
(二)以生态价值和生产力价值平衡理论协调双保矛盾
要保障人类社会可持续发展必须要先保护自然生态系统的可持续发展，但同时也不能因保护而制约发展。保障发展与保护资源是一对矛盾，矛盾的解决要通过生态价值与生产力价值平衡来实现。
自然生态系统的物质能量是有限的，其循环更新也是有其自身规律和在一定前提条件下完成的，因此其能维持发展的总量也是有限度的，发展的速度必须与自然生态系统的循环更新周期吻合。不合理的规模与速度，必然出现生态环境问题，必然反馈到对经济社会发展的连锁反应。可能某一地区、某一时期内这种反应并不明显，但是从全球、从长远来看，其累加效应则是巨大的。人类活动对气温的影响，连带大气环流、海洋水温的异常，近年来一系列异常现象所带给人类的损失与发展的制约是灾难性的。
传统文明尤其工业文明时代，对资源环境的生产力价值已经实现了最大化，相应使生态价值大大受损。生态文明时代，生产力价值实现以不破坏自然生产系统自我修复能力，即不破坏生态价值为底线。要在两种价值实现中寻找一个合适的“价值平衡点”，确定合理的生产力发展速度、生态保护的约束强度，达到两种价值实现最优化。只有生态价值与生产力价值处在一个合理的平衡位置，才可能确保自然生态系统与社会生态系统的协调发展，保持和促进资源环境的可持续利用。
(三)做好资源环境价值平衡的基础工作
国土资源工作要实现保障发展与保护资源的目标，首先要从国土资源调查职能出发，做好资源环境承载力评价工作，为调节生态价值与生产力价值平衡奠定科学基础。
自然资源环境是人类社会的承载体，以人为本的经济社会的发展，是资源环境所要承载的对象。资源环境承载力是指在确保生态可恢复与可持续，并满足人类需求的前提下，一个地区、一定时期内的资源环境数量与质量，能够承载经济社会可持续发展需求的能力。
资源环境承载力评价是采用科学的方法，对资源环境各种要素及影响因素进行综合评价，确定一个地区一定时期内的资源环境承载力阈值，用以指导确定承载对象活动的范围、强度、规模等，通过对人口数量、经济总量、排放总量的控制，实现资源环境合理开发利用。在资源环境承载力评价中，一方面考量资源环境的数量、质量和空间分布，另一方面考量社会需求的总量，同时考虑经济社会进步、科学技术发展、文化背景、政策制度及管理体制和法制等因素对人类社会对资源环境开发利用的方式、规模和速度等的影响，最终确定承载力大小。
资源环境承载力大小实际上界定了生产力价值开发的最高上限值和生态价值实现的最低下限值，以资源环境承载力大小调控资源开发利用强度与速度，调节资源环境生态价值与生产力价值的平衡。
(四)发挥国土规划调控功能，解决双保难题
以资源环境承载力评价调节生态价值与生产力价值的平衡，要通过国土规划来实现。国土规划是最高层次的空间发展规划，主要是通过资源、人口和经济活动的空间配置，来协调不同空间单元的发展，优化国土空间开发格局。国土规划对于保证在保护资源环境的前提下进行国土开发和在开发利用国土资源的过程中保护资源环境，全面协调各种利益关系，建立科学开发秩序和宏观调控机制具有重要的基础性作用，是实现可持续发展必不可少的公共管理工具。
以资源环境承载力为基础编制国土规划可以有效调控资源环境的开发利用强度和速度，科学统筹资源环境开发利用格局，科学设定经济社会发展目标，合理确定一个地区产业空间布局、产业类型与规模，确保生态系统自我更新与恢复周期，避免过度开发，从而实现生态价值与生产力价值的平衡，确保资源环境的持续列用。
四、当前国土资源工作的重点问题
1.以生态文明建设统领资源开发和环境保护
资源与环境是密不可分的整体，资源寓于环境之中。资源与环境之间是相互影响、相互制约的。新的时代国土资源工作中必须把资源、环境作为一个统一体进行统筹考虑。
环境是一个空间概念，空间本身也是一种资源。目前对环境资源的利用存在两个层面的问题，第一是认识层面。由于对环境的资源属性认识不足，环境价值不能全面体现，导致环境资源缺乏明确、清晰的产权。第二是实际操作层面。人们认识到使用者应该支付环境成本，但是往往只考虑正常的环境资源使用成本，而忽略了使用资源过程中对环境造成的污染和破坏的补偿成本，即只支付了一小部分环境成本而非全部。使用者在消费环境资源时造成的环境污染和破坏没有相应的补偿，其补偿往往由社会承担，导致环境成本外部化。环境资源成本外部化或低成本使用势必会造成环境资源的浪费及过度使用。因此必须明确界定环境产权，将环境资源成本内部化，形成谁使用谁付费、谁破坏谁治理的补偿机制，充分体现社会公平原则。
国土资源工作需要以生态文明建设为指导，建立健全资源、环境成本计量标准，将资源环境使用成本纳入国民经济发展总成本，纳入GDP核算体系，遏制资源环境的破坏性、掠夺性使用和过度使用。
2.以资源环境自然分区统筹国土资源开发利用格局
资源环境禀赋条件有着自身存在与发展的客观规律，具有自然的地域性特征。而目前我国经济社会发展以行政区为单元，不同行政区的划分往往导致资源环境自然分区的条块分割，而行政管理体制上的分权与财政体制的分灶导致个行政区各自为政，人为的行政分割必然加剧区域经济社会发展与资源环境之间的矛盾。具体表现在以下几个方面：一是各行政区之间的资源分配与环境保护等方面的矛盾；二是行政区之间产生资源开发利用的不均衡；三是区域间产业布局的不协调问题。
行政区与资源环境自然分区的不协调，会凸显资源开发、环境保护与经济社会发展之间的矛盾。国土资源开发应以资源环境自然分区为单元，从全国层面上确定区域国土资源开发格局，在此格局下进行各行政区的规划设计，各行政区的规划与资源环境自然分区交叉或者重叠的，需依全国国土规划格局进行区域间协调，避免地方利益驱动或者地方保护的不合理开发行为。划分资源环境自然分区，并通过资源环境承载力评价来引导和协调各区域生产力布局，应成为国土资源工作的一项基础性、先行性和持续性的工作。
3.发挥区域资源优势，克服“短板”制约
一个区域的发展规模和强度与资源环境的协调程度，不仅取决于该区域的优势资源环境条件，还取决于其限制性因素的制约。国土资源工作中需采取必要的措施和途径引导各地区充分考虑资源环境的“短板”因素制约，发挥区域资源优势，实现区域可持续发展。
以资源环境自然分区部署国土资源开发格局，是符合客观规律的科学发展道路。通过资源环境承载力评价，可以将我国国土资源划分不同区域，确定不同区域的资源优势与劣势，即确定影响一个地区发展的主导型因素与限制性因素，通过功能分区对其支持经济社会发展的功能进行合理定位，通过适宜性评价确立不同地区适合发展、不适合发展的产业类型，对可发展产业的生产规模以及布局进行总量上和空间上的控制。制定相应的生态环境补偿方案，成为制定区域发展规划、区域经济结构调整的科学依据，既能保障适度发展，改善民生，也能有效控制对资源环境的影响，不会使“短板”更短。
4.改革资源环境产权制度，完善经济调节政策，健全利益分配机制
建立环境产权制度，形成生态补偿和环境有偿使用机制，建立反映市场关系、资源环境稀缺程度的资源环境价格形成机制。改革完善符合中国国情并与经济社会发展阶段相适应的资源环境税费制度及相关政策。改革完善有关资源环境配置相关利益分配政策，协调中央、地方和企业的利益关系。
当前要解决的突出问题，在矿产资源配置方面，协调、处理好矿产资源国家所有与中央、地方财政分灶吃饭这样一对矛盾。界定矿产资源集中统一管理与分类分级管理的事权，明确中央、地方、企业和当地民众在资源保护与开发中的责权利。在土地资源配置方面，建立城乡土地统一市场，严格区分公益性的用地征收和经营性的用地征购，解决土地收益在国家、集体和个人之间的合理分配。
5.推进科技创新，开发新资源，提高资源利用率
停靠科技进步改善生态环境，改变自然旧有的平衡，建立一种螺旋式发展的自然的动态平衡，形成生态系统的良性循环。
依据资源承载力和环境容量有限度地开发利用资源和环境，建立开发与补偿双向机制，形成科学的、合理的良性资源开发方式是建立平等、共生、和谐发展的人地关系的重要途径。依靠科技进步，节约集约利用资源。通过制定推进科技创新的新政策，加大激励与约束机制。改进社会物质生产过程，推行清洁生产，淘汰高耗能、高污染、高成本产业，鼓励支持节能、减排、降耗项目，发展循环经济。通过政策鼓励和技术创新，开展资源综合利用，提高资源利用效率，开发新材料、新能源，发现新用途。同时倡导“低碳”生活方式。科技进步与生产生活方式的改变可以相对提高资源环境承载能力。
6.实行差别化的管理政策
生态价值与生产力价值平衡是动态的，不同发展阶段，不同地区是不同的，既决定于一个区域的资源环境禀赋，又与区域生产力水平相适应。
面对生态问题全球化，为保护人类共同的家园，不同发展水平国家应采取有差别的共同行动，我国应以中等水平的可持续发展模式处理生态价值与生产力价值的平衡，始终把发展放在一个突出的位置。
我国地域广阔，资源环境禀赋差异很大，不同区域资源环境开发利用因其资源环境禀赋特征而不同，适宜不同资源环境承载力条件下的经济社会发展才可持续。在当前盲目追求GDP的热潮下，过度追求生产力价值的实现而忽视生态价值实现。必须沿着可持续发展的思维轨迹回归理性，客观地、冷静地分析国家及区域资源环境承载力状况，制定合理的、差别化的经济发展政策。
在国家规划的不同功能区，在农村和城市分别确定经济社会发展指标，相应地分别确定资源开发程度和资源环境保护、补偿指标。利用资源环境生态价值与生产力价值平衡理论调节以生态保护为主和以资源环境开发为主地区的经济发展规模与强度。
建立生态保护激励与补偿机制，对以生态价值实现为主的区域进行生产力价值补偿，对以生产力价值实现为主的区域进行生态价值补偿，通过区域差别政策调节国家整体生态价值与生产力价值的平衡，通过区域资源环境开发利用规划调节国家整体经济社会发展和生态环境保护目标实现。
(原载《国土资源部咨询研究中心专家建议》2011年11月4日)
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