我国电信资费管制存在的问题及政策建议。

中国电信的上级监管部门是哪个~

中国电信的监管部门是国家工业和信息化部信息通信管理局
信息通信管理局机构职责：
1、依法对电信和互联网等信息通信服务实行监管，承担互联网（含移动互联网）行业管理职能
2、负责电信和互联网业务市场准入及设备进网管理，承担通信网码号、互联网域名和IP地址、网站备案、接入服务等基础管理及试办新业务备案管理职能，推进三网融合
3、监督管理电信和互联网市场竞争秩序、服务质量、互联互通、用户权益和个人信息保护，负责信息通信网络运行的监督管理，组织协调应急通信及重要通信保障

扩展资料
中华人民共和国工业和信息化部主要职责：
（一）提出新型工业化发展战略和政策，协调解决新型工业化进程中的重大问题，拟订并组织实施工业、通信业、信息化的发展规划，推进产业结构战略性调整和优化升级，推进信息化和工业化融合，推进军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系建设。
（二）制定并组织实施工业、通信业的行业规划、计划和产业政策，提出优化产业布局、结构的政策建议，起草相关法律法规草案，制定规章，拟订行业技术规范和标准并组织实施，指导行业质量管理工作。
（三）监测分析工业、通信业运行态势，统计并发布相关信息，进行预测预警和信息引导，协调解决行业运行发展中的有关问题并提出政策建议，负责工业、通信业应急管理、产业安全和国防动员有关工作。
（四）负责提出工业、通信业和信息化固定资产投资规模和方向（含利用外资和境外投资）、中央财政性建设资金安排的意见，按国务院规定权限审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目。
（五）拟订高技术产业中涉及生物医药、新材料、航空航天、信息产业等的规划、政策和标准并组织实施，指导行业技术创新和技术进步，以先进适用技术改造提升传统产业，组织实施有关国家科技重大专项，推进相关科研成果产业化，推动软件业、信息服务业和新兴产业发展。
（六）承担振兴装备制造业组织协调的责任，组织拟订重大技术装备发展和自主创新规划、政策，依托国家重点工程建设协调有关重大专项的实施，推进重大技术装备国产化，指导引进重大技术装备的消化创新。
（七）拟订并组织实施工业、通信业的能源节约和资源综合利用、清洁生产促进政策，参与拟订能源节约和资源综合利用、清洁生产促进规划，组织协调相关重大示范工程和新产品、新技术、新设备、新材料的推广应用。
（八）推进工业、通信业体制改革和管理创新，提高行业综合素质和核心竞争力，指导相关行业加强安全生产管理。
（九）负责中小企业发展的宏观指导，会同有关部门拟订促进中小企业发展和非国有经济发展的相关政策和措施，协调解决有关重大问题。
（十）统筹推进国家信息化工作，组织制定相关政策并协调信息化建设中的重大问题，促进电信、广播电视和计算机网络融合，指导协调电子政务发展，推动跨行业、跨部门的互联互通和重要信息资源的开发利用、共享。
（十一）统筹规划公用通信网、互联网、专用通信网，依法监督管理电信与信息服务市场，会同有关部门制定电信业务资费政策和标准并监督实施，负责通信资源的分配管理及国际协调，推进电信普遍服务，保障重要通信。
（十二）统一配置和管理无线电频谱资源，依法监督管理无线电台（站），负责卫星轨道位置的协调和管理，协调处理军地间无线电管理相关事宜，负责无线电监测、检测、干扰查处，协调处理电磁干扰事宜，维护空中电波秩序，依法组织实施无线电管制。
（十三）承担通信网络安全及相关信息安全管理的责任，负责协调维护国家信息安全和国家信息安全保障体系建设，指导监督政府部门、重点行业的重要信息系统与基础信息网络的安全保障工作，协调处理网络与信息安全的重大事件。
（十四）开展工业、通信业和信息化的对外合作与交流，代表国家参加相关国际组织。
（十五）承办国务院交办的其他事项。
参考资料来源
中人民共和国工业和信息化部-信息通信管理局

这么说吧，1 我国电信业发展现状

近几年，我国电信业根据自身特点，大胆改革，务实发展，保持了两位数的健康、快速增长态势。2005年，电信业务总量达到11 575亿元，比2004年增长25．4％；全年新增局用交换机4 608万门，总容量达到4．7亿门；新增固定电话用户3 868万户，移动电话用户5 860万户。截止到2005年末，全国固定及移动电话用户总数达到74 386万户，电话普及率达到57部/百人。
长期以来，我国电信业一直是国家垄断性行业，为迎接入世后的挑战，中国电信业进行了分拆与重组的体制改革，电信运营业由中国电信独家垄断到1994年的中国电信、中国联通双头经营，再到目前的中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫星通信集团公司“5＋1”经营，业务生成竞争格局已初步形成。2002年我国基础电信企业已有6家，增值电信企业达到4 400多家，形成了不同规模、不同业务、不同所有制企业间的共同发展和相互竞争的格局。重组后的电信市场竞争推动了各企业适应市场变化、建立现代企业管理制度、明确发展方向，带动了电信资费的不断下降和服务质量的显著改善，为电信业的业务创新、服务创新及稳步发展打下了基础。
2 现阶段我国电信业发展中存在的问题
（1）从宏观上看，我国政府对电信业的管理水平还不高，电信法规建设相对滞后于电信业发展的要求。首先，由于我国电信服务业的管理体制刚刚做完调整，设立了新的电信管理部门，但是新的部、省电信管理局在自身的组织建设、人才配备和工作等内部管理方面，还亟待理顺。其次，体制调整后，各级通信管理部门在行使政府监管部门各项职责、制定产业的调控政策之前，还有大量的基础性工作要做，如对全国通信业整体资源的分布和潜力的了解、全国通信业市场体系的规划等，这都需要一定的时间。第三，我国《电信法》等还在酝酿起草中，电信服务业的改革开放缺乏完善配套的基本法律依据，从国外电信业的改革发展经验看，我国电信的法制建设有所滞后。
（2）从我国电信业的市场结构看，市场集中度仍然较高，有效竞争还没有充分形成。由于对中国电信和中国移动公司实行分业经营，实质上仍是寡头垄断的市场体制。寡头垄断的优势地位必然导致中国电信、中国移动通过各种途径构筑较高的进入壁垒，如通过价格战、设置互联网间障碍等，阻止新兴电信运营商的进入和发展，企图继续谋取垄断利润。但是，如果国内电信运营商连国内竞争都避之不及，岂能有实力和经验去面对国外电信巨头的冲击与挑战？显然，垄断下的发展只是一种被动的、低水平的、缺乏创新力的发展，而非健康的、经得起环境变化和考验的发展。而畸形的市场结构也必然导致电信产业整体素质不高，缺乏源自产业内部的发展增长机制的推动力量。
（3）当前电信监管在体制上还存在一些问题需要深入研究。一是政府职能的冲突：引入竞争必然会触动在位运营商的既得利益，以移动业务为例，增加新的市场准入可能会冲击在位运营商的市场地位，给移动运营商的股东（包括政府及其他股东）带来直接的损失，如何平衡公众利益与上市公司股东的利益是一项现实而又困难的选择。二是监管部门的能力不足：产业环境的变化和电信市场改革的步伐很快，行业监管部门和相关政府部门需要时间来认识新的监管环境和建立新的监管思路。由于资源和行政体制的约束，行业监管部门在基础设施和监管能力上没有做好充分的准备。三是监管范围太宽：由于市场结构还处于改革过程中，放松管制要逐步进行，这导致监管部门监管的范围太宽、目标太多。监管范围过宽导致资源的紧张和重点不突出。
（4）与商品市场比较，作为服务业的中国电信业的市场运行机制是很不完善的。一方面要电信运营商参与市场竞争，另一方面却不按价值规律办事。社会各界关注的互联互通问题是电信业竞争的基础条件，但“联而不通，通而不畅，畅而不久”的问题却困扰着电信业。目前采用的办法是政府强力管制，但收效甚微。互联互通作为竞争的基础条件，与竞争一样，在本质上只是一个经济问题，解决问题的机理还在经济。现行网间结算体系的不公平，造成了各运营商网络升值的程度相差悬殊，有的网络从互联互通中升值达数十倍乃至百倍，而有的网络却升值甚微。此外，网间结算的不合理还导致了一些运营商利用互联互通作为竞争工具，大打价格战，扰乱了市场，这些都严重地削弱了主导运营商提供互联互通的积极性。
3 解决我国电信业存在问题的对策
（1）加快我国电信业的法制建设工作，力争早日出台《电信法》，为我国电信业进一步深化改革和对内对外开放确定法律依据与法律基础。良好的法律框架是电信业有序发展的前提，从国际经验看，很多国家都已意识到制定专门的电信立法的重要意义。我国出台《中华人民共和国电信条例》后，在一定程度上为我国电信业的市场准入、市场规范、业务发展、互联互通等提供了基本的规范，下一步就是要坚定不移地认真贯彻落实好。同时还要积极加快《电信法》及有关外商投资、电子商务、信息安全等方面的法律、法规建设，以此加强通信市场的监管，完善市场准入和互联互通规则，建立科学合理的通信资费机制，创造有利于信息产业发展的政策法规环境。
（2）建立有利于竞争的市场结构。当前的市场结构基本建立了竞争的构架，深化市场结构改革可考虑以下几点：一是鼓励新的接入方式的应用，促进固定接入业务的竞争。传统的固定接入很难引入实质性的竞争，新的接入方式包括各种宽带接入、无线市话、有线电视网络、电力网络等，都有可能显著地促进固定接入的竞争。只要这些新技术满足电信技术的基本要求，监管部门就应该采取鼓励和促进政策。二是增加移动市场的准入，移动业务具有潜在的竞争性，可以引入适度的竞争。首先，要允许无线市话技术的应用，无线市话技术在经营模式和市场定位上不同于传统移动业务，是移动业务的重要补充，在一定范围内有生存空间；其次，可以在适当的时机增发移动牌照；再次，为增值业务创造公平的竞争环境，由于竞争的不充分和管制方式的不同，为防止纵向一体化的基础运营商交叉补贴或滥用市场力量，可以要求其增值业务在结构上或财务上相对独立于基础业务，为增值业务的公平接入创造条件。
（3）建立有利于竞争的电信监管，合理监管是电信有效竞争的前提。实践证明，加强监管体系的建设，调整监管思路，就能使电信监管改革与市场改革的步伐相协调。加强监管体系的建设，一是要加快有关法规的制定，建立完善的电信监管框架；二是要在改革时期适当增加行业主管部门的资源，用于电信监管的基础条件的建设和专家队伍的建设，提升监管部门的监管能力；三是国有资产主管部门要尽快促进国有或国有控股电信运营企业的完善公司治理。调整监管思路，一是要合理处理政府职能的矛盾，过去在特定的背景下偏重股东利益是必要的，但随着环境的变化，现阶段应适当突出促进电信竞争的目标；二是加强政府部门协调，在现行体制下，行业主管部门的监管受到较多外部因素的制约；三是电信主管部门要根据市场的变化适时调整监管范围和目标，对于市场可以解决的问题，尽量交给市场解决，监管部门应加强对瓶颈设施和稀缺资源的管理，集中力量重点解决互联互通和普遍服务问题。
（4）按价值规律办事，制定科学合理的网间结算办法和标准。这样一来，一方面可以激励主导运营商提供互联互通的积极性；另一方面可以约束新进入者不打价格战，避免恶性竞争。
电信市场的不规范使投资者的利益受到威胁，作为国有的电信企业，国有资产的保值增值将遇到挑战。根据市场经济较发达国家的经验，就是要实现投资主体的多元化和按照公司制的要求建立完善的法人治理结构。尽管现在一些电信企业通过上市已经吸纳了部分非国有资本，但国有资本一股独大的情况使企业的经济性质仍然没有多大改变，与建立完善的法人治理结构的要求还差得很远。过去电信业拆分重组的改革应当说只是在形式上形成了一个市场竞争的框架，但更为繁重的改革任务，就是要对电信企业实施公司制改造，把它变成一个合格的市场主体。

我国电信资费管制存在的问题及政策建议

内 容 提 要

电信资费改革是我国电信体制改革的最重要内容之一，它的改革直接影响着电信体制改革的进程，特别是“入世”后我国电信业的竞争力。本文分析了我国电信资费改革存在的问题，提出了加快电信资费改革，尤其是“入世”后电信资费改革的政策建议。

关键词： 电信 资费 电信体制

我国电信资费改革存在的问题

电信资费，是指电信企业为用户办理各种电信业务按照规定收取的费用。

改革开放以来，我国电信资费进行了较大力度的改革。90年代中期以后，这一改革进入资费结构调整时期。1994年7月，中国联通公司的组建及涉足基本电信业务、无线通信业务和增值业务，打破了中国电信独家垄断的局面，标志着我国在电信领域实施了新的放松管制措施——产业准入，电信资费首次出现由于市场竞争导致调整。从总体上看，我国电信资费改革是由高资费标准、收费项目欠缺合理，朝着降低资费标准、收费项目趋于合理的方向发展。特别是经过近几年来的大幅度调价，我国电信资费已经达到一个新的状态（见表1），信息产业部权威人士认为：“与周边国家和地区相比，中国电信价格有高有低，中国的固定电话本地业务和移动电话价格相对较低，但因特网电路出租费用和国际电话通话费相对较高”。比如我国市话资费比许多发达国家还要低（见表2），有人认为：我国电信价格大部分已低于世界平均水平。在此，笔者不想仅仅囿于我国与其它国家电信资费比较评述，而是着重探讨一下我国电信资费改革中存在的政策问题。

⒈ 电信业缺乏根本性法律依据，电信资费政策存在着随意性偏大的现象。纷争多年的我国电信业根本大法——“电信法”至今仍待出“闺阁”，致使大量的管制政策都来源于法律规范效率较低的部门规章和规范性文件。从电信资费政策来看，虽然“国家计委价格司是全国的价格管理部门，但在很多情况下它是和邮电部共同负责价格管理，或由它制订价格管理原则，由邮电部具体实施价格管理”。原邮电部既是国家邮电通信的行政管理部门，又是全国邮电企业的领导机关与经营总部，因此，在制定具体价格时，就不可避免地要考虑部门利益与利润，难以想象电信价格能成为“价值的客观反映”。比如，人们对高额“初装费”的法律依据颇有怀疑，但电信部门通过这一方式收取了大量资金（据估计，占电信固定资产投资总额的30%以上），直到许多地方电信部门已经无法按此高标准收到初装费，即“实际收取的初装费已大大低于国家规定的标准”时，才开始调低收费标准。再如，今年3月出台的资费调整政策规定：上网费60小时内为4元/小时，超过60小时部分就需按8元/小时交纳。即上网时间越

表1 1999年底我国电信资费（价格）主要类别及标准

固定电话

地方电话

（含市话）
初装费*：国家指导性标准降低为500-1000元；住宅用户同址安

装两部以上电话, 从第二部起不再收取初装费。为减轻农民负担, 农村用户的初装费收取标准还可进一步降低。

通话费：每三分钟0.l6元、0.18元、0.20元、0.22元四档。现行实际收取水平(通话费和附加费之和)低0.l6元的调整到0.16元;高于0.22元的, 降到0.22元;在0.16元至0.22元之间的,就近靠入0.l6元、0.18元、0.20元、0.22元。

月租费：按国家规定的标准收取。

附加费：取消各地收取的本地网营业区内附加费。

长途电话
通话费：按国家规定的标准收取。

附加费：将长途电话附加费收取标准由不超过基本资费的30%

降为不超过20%, 低于20%的不得提高。

国际电话

（含港澳台）
通话费：除中东地区以外的亚洲国家和地区, 凡每分钟高于12元的全部调至12元，低于12元的不动；其他国家和地区全部调至每分钟15元；广东省至港澳的电话资费保持不变, 内地至港澳及大陆至台湾的电话资费下调至每分钟5元。

附加费：1996年已经取消。

移动电话
入网费*：国家指导性标准降低为500-1500元。

通话费：国家定价，实际上企业自由浮动。

漫游费：国家定价，实际上企业自由浮动。

月租费：按国家规定的标准收取。

网络电话
地方电话
通话费：按国家现行本地网营业区内通话费标准收取。

长途电话
通话费：每分钟0.3元。

国际电话
通话费：港澳台以外国家和地区每分钟4.8元，内地至港澳台每

分钟2.5元（除特殊地区以外）。

无线寻呼
服务费：省级邮电管理部门会同同级物价部门确定最低价。

其它服务

因特网
上网费：中国电信拨号上网用户的网络使用费按4元/小时收取，其余信息服务提供商对用户的收费, 参照这一标准执行；专线上网用户的网络使用费, 平均降低45%。

通话费：中国电信拨号上网用户的通话费按现行电话资费标准减半收取，其余信息服务提供商对用户的收费, 参照这一标准执行。

出租电路费：租用的2M国际半电路(国内端)租费每月22万元；经营性单位租用的模拟用户中继线每月280元；用于互联网服务的数字中继线每月4500元。

分组交换
费用标准：拨号上分组网的用户资费平均降低约67%，专线上分组网的用户资费平均降低约55%。

“*”—— 初装费和入网费的具体标准由省级邮电管理部门会同同级物价部门在指导性标准范围内确定。

资料来源：根据以下材料整理。

⒈ 1999年3月1日起实施的我国电信资费调整办法（中国高新技术产业导报，1999，3，3）。

⒉ 1999年10月1日起实施的我国电信资费调整办法（http://www.mii.gov.cn/news/99102503.htm）。

⒊ 刘晓峰，“今天，试打IP电话”，经济日报，1999，4，28。

长价格越高。这一措施完全违背市场经济基本原则，必然限制经营规模的扩大、网上中文信息业的发展，最终遏制整个信息产业发展。这种随意性很大的措施遭到各方面的反对和抱怨，不得不于半年后再次出台新政策予以改变（统一调至4元/小时，不受时间限制）。

表2 我国与部分国家本地网（市话）资费比较

国 家
通话费（美元/3分钟）
月租费（美元/月）
初装费（美元）

中 国
0.022
0.91-2.50
最高120

印 度
0.02①
5.40②
23②

泰 国
0.083
2.77
96.99

日 本
0.073
21.67
606.67

美 国
0.064
16.65-20.16
55

德 国
0.123
15.01
61.02

法 国
0.096
12.29
55.13

意 大 利
0.070
18.42
48.36

英 国
0.127
14.33
194.64

瑞 典
0.097
14.23
105.72

新 西 兰
0.076
23.90①
43

巴 西
0.040②
2.70②
1112

荷 兰
0.080
12.31①
104.57

资料来源：情报通信手册1999年版，世界电信发展报告1998年等。

转引自人民日报，1999年11月1日。

说 明：“①”——1997年4月数据；“②”——1996年数据。

⒉ 电信业缺乏透明的成本核算及监督机制，资费政策严重偏离经济规律要求。电信资费的规定，应该使电信产品（包括服务产品）价格符合经济规律。即价格由价值所决定，是“价值的客观反映”，并受供求关系的影响。在电信发展的起步时期，国家为加快发展速度，给予电信部门包括制定高额资费标准在内的种种优惠政策，一方面确实达到发展电信事业的目的，但另一方面电信部门依靠垄断定价，制定出远高于经营成本和国际水平的资费水平。由于缺乏透明的成本核算及监督机制，维系高额资费水平便成为其获取暴利的重要手段。即使到了1996年我国电信业出现供给能力过剩、部分省份供给过剩十分突出的严峻情况，电信部门仍维系着高资费水平的状况，这显然不符合市场经济规律、电信业进一步拓展市场、消费者日益增长的消费需求等方面的要求。1998年信息产业部成立以后，这一问题也未能得到有效解决，透明的成本核算监督机制至今未能形成，致使国内长期研究电信发展的专家也抱怨对电信定价不了解。1998年底，国家计委和信息产业部联合举行的电信资费听证会上，仍未提供出与电信成本相关的资料，与会人士无法评判资费合理与否，因而很难消除对随后出台资费改革政策的疑问。

⒊ 我国电信业长期实行高度行政垄断，一方面使高资费水平得以维系，另一方面也“弱化”了电信业的竞争力。根据国际电联最后一次测评结果推算（见表3），1996年我国电信市场已经位居世界第四，电信网已经成为全球第二大电信网。但从表征一国电信业劳动生产率的两项重要指标——电信企业每员工电话主线数和每员工电信业务收入来看，不论与发达国家还是发展中国家相比，我国都有相当大的差距（参见表4、5）。劳动生产率的低下，势必“弱化”电信业国际竞争力，无怪乎各界普遍认为：中国的电信垄断体制导致效率低下，劳动生产率与发达国家相差悬殊；必须引入竞争机制，电信业的效率才有希望赶上发达国家。虽然我国在市话资费方面已经比许多发达国家低，但在国际长途话费、因特网电路租用费等方面远高于许多国家（包括一些发展中国家）。高

表3 全球电信市场前8位的国家或地区

国家/地区
排名
占全球电信市场营业收入（%）
年营业收入（亿美元）

美 国
1
30
1800

欧 盟
2
28.3
1698

日 本
3
13.6
816

澳大利亚
4
1.89
113.4

加 拿 大
5
1.78
106.8

瑞士、韩国
6、7
-
-

巴 西
8
1.43
85.8

注：尽管国际电联测评中未包含中国，但1996年中国电信总收入1335亿元（约合167亿

美元），占全球电信市场营业额的2.78%，应位居世界第四。

资料来源：陆群，“降价意味着什么？”，中国经济时报，1999，3，23。

表4 部分国家电信企业每员工电话主线数排名 （单位：线）

1994年
世界排名
1995年
世界排名
1996年
世界排名

世 界
119
137
139

美 国
225
8
263
5
190
27

日 本
228
7
276
3
289
4

英 国
149
39
206
18
218
19

法 国
207
13
214
16
198
25

德 国
172
28
190
22
205
22

韩 国
294
2
300
1
294
3

菲 律 宾
55
110
73
94
98
76

印 尼
61
105
83
81
105
70

泰 国
84
78
100
64
120
57

印 度
24
158
23
161
28
126

巴 西
121
56
131
49
169
36

俄 罗 斯
56
109
57
109
58
119

中 国
46
139
85
75
114
66

注：世界排名是在国际电信联合会统计的206个国家和地区中的排名。

资料来源：钱晋群等，“我国电信生产率水平有多高”，人民邮电，1999，9，28。

资费政策，看似增加了电信收入，但也是造成电信业务严重流失的最主要原因。比如电信经营商利用我国与国际长途电话收费差价中存在的商业机会，采用被内地视为非法的“回叫”方式经营电信业务（1995年这一“非法”业务已占内地打往美国国际长途电话的8.5%）。经笔者推算，即使是今年3月国际长途电话资费下降以后，内地电信损失也在30%左右。曾有多起内地与香港等地经营商从事这一业务的报道，最近一起案件涉及北京、深圳两地多家电信经营商，“非法”收入达6000多万元。

⒋ 长期采取不合理的资费结构与计费方式，政策上又缺乏重实效的改进，造成“电信部门既没有公民、纳税人、消费者有权公平地、充分地享受公共基础设施及其派生福利的意识，也没有消费者有权要求反垄断地享受合理的通信消费的概念”。高额电话初装费、手机入网费和双向收费、按分计费等措施受到越来越多的指责。1998年各级消费者组织受理2万多件邮电方面投诉，其中

表5 部分国家电信企业每员工电信业务收入排名 (单位：万美元)

1994年
世界排名
1995年
世界排名
1996年
世界排名

世 界
10.1
11.9
12.6

美 国
26.8
5
28.5
5
20.3
17

日 本
29
4
42.2
2
43.8
2

英 国
13.1
31
19.3
17
20.3
18

法 国
15.5
22
17.9
19
43.8
33

德 国
18
15
22.6
13
16.4
15

韩 国
11.5
37
14.1
32
20.8
41

菲 律 宾
4.15
90
5.06
82
14.1
81

印 尼
5.2
73
6.87
64
5.97
71

泰 国
5.5
67
5.84
73
6.72
76

印 度
0.67
164
0.78
165
0.923
160

巴 西
7.99
56
9.32
52
1.39
42

俄 罗 斯
0.58
168
0.78
163
1.18
156

中 国
1.33
145
2.84
114
3.63
113

注：世界排名是在国际电信联合会统计的206个国家和地区中的排名。

资料来源：钱晋群等，“我国电信生产率水平有多高”，人民邮电，1999，9，28。

许多是针对电话收费问题的。比如，电信部门一直以3分钟作为市话计次收费单位，据一份调查显示：该法与分别按1分钟、10秒和1秒钟为计费单位计费相比，电信部门从用户身上获取27.8%、41.1%、44.4%的“额外收益”，一年内在全国范围内多收取50-99.6亿元。这一做法连国家价格制订部门——国家计委价格司的有关人员也认为违背公平原则。这种显失公正的计费方法并非存在有技术障碍或从未实践过，实际上，1982年自动拨号业务在我国开始投入运营时，就是按6秒钟为计费单位的，只是后来改为按3分钟为计费单位。

⒌ 在市场经济条件下，电信部门仍坚持垄断定价行为，资费政策未能立足于促进市场发展，激励竞争机制的形成。最明显的例子是初装费的节节上涨。如80年代初北京市电话初装费为200元，90年代初飙升至5000元。移动电话价格最高达到28000元。与此同时，服务质量并未有明显改善，装电话难的现象较为普遍，还存在强行销售、搭售和价外勒索等不合理行为。即使1999年3月电信资费调整之后，中国经济景气监测中心的一份调查表明：服务质量和电信价高仍是电信体制中消费者最不满意的方面（见表6）。对此，业内专家指

表6 中国电信业存在的最严重体制弊端

调 查 内 容
百分比（%）

服 务 质 量
37

垄 断 价 高
24

政 企 不 分
19

阻 碍 发 展
17

其 它
3

资料来源：中国经济景气监测中心，“电信改革顺乎民意”，中国经济导报，1999，4，2。

出：电信部门“能向用户提供的服务极多而愿向用户提供的服务少，在平均文化水平及其所决定的应用新技术能力偏低的中国，愿意花钱接受这些服务的人就更少。这种做法的结果是，一方面，使中国电信的经营陷入了：想多捞到钱——扩大收费项目，提高收费标准——用户减少使用——未能多捞到钱的‘行为与目的的背反’的自损的恶性循环”。1990-1995年间，我国电话“热装冷用”现象十分突出，1993年以来用户增长速度超过通话次数达10%以上，长话零次户（即一个月没打过一次国内长途电话的用户）数目却很大，国际上发展情况则是通话次数增长速度比用户增长快3倍。联通公司成立后，出现了由竞争造成电信资费不断下降的形势。比如移动电话价格（包括入网费）迅速下降，以至部分省市或地区出现免费赠送手机的情形。今年10月下旬，联通公司开通23个城市的国际长途和国内长途服务，价格将比中国电信长话资费低10%。对此，电信部门不是从促进市场发展、激励竞争的角度出发，也不顾国家价格主管部门（如国家计委价格司）的意见，更无视国际电信业新近发展的经营模式——以网络发展为主要赢利手段，多次对由企业间竞争引发的价格下降“亮黄牌”，强调：“移动电话（包括模拟、GSM、CDMA）资费标准实行政府定价和指导价，企业不得擅自提价和降价，也不准随意改变收费办法”。

⒍ 现行资费政策不利于新技术应用和新业务开展。90年代以后，随着电信技术、计算机技术和互联网技术的飞速发展与融合，电信业务呈现出多样化趋势。移动电话、语音控制电话、通过智能网开办的被叫付费电话及网络电话（IP）等语音增值新业务和语言服务业务不断普及；非话业务如用户电报、数据通信传真、可视文图、电子信箱、会议电视等，更是以每年20%的速度增长。“以网络发展为主要赢利手段”已经成为国际电信业新近发展的经营模式，“上网免费、长途电话任你打”成为美国电信领域的最新发展，各大电话公司纷纷投资建造最先进网络，或通过合并跨入网络与信息服务。据报道：1998-2008年间将是数据业务逼近并全面超过电话业务的十年，2020年电话业务仅占1%，IP电话2000年和2010年可能达到10%和28%的国际通话量。反观我国的电信业务构成，基本电信业务每年有几千亿元的市场规模，电信业务收入中80%来自电话，非话业务所占比重很少。虽然数据业务近几年来增长很快，但因受发展空间限制，特别是资费结构不合理，导致许多信息服务企业的通信成本占经营总成本的80%，信息服务企业经营困难。另外，我国制订的IP电话资费标准，与固定电话相比也无很大优势（见表1），并且远远超过国外IP电话资费水平。总之，现行资费政策不利于新技术应用和新业务发展的情况非常严重。

二、“入世”后我国电信资费改革的政策取向

从1997年2月《全球基础电信协议》的达成（1998年已有56个国家据此协议开放本国电信市场）到《信息技术协议》的签署（规定2000年前降低或取消多项信息技术产品关税，总值近6000亿美元的信息技术产品可望实现自由贸易），国际电信业正在发生着深刻变化。最新轰动国际电信业的是中美签署《中国关于加入世界贸易组织的双边协议》，允许美国公司在电信领域获得新的市场准入，承诺“中国允许美国电信公司占有49%的投资份额，自投资之日起两年后可增加到50%；美国公司被允许投资中国的互联网内容提供商（ICP）”。11月26日，我国与加拿大也签署了《中国关于加入世界贸易组织的双边协议》，并将与欧盟等国家或组织就中国“入世”问题进行谈判，有望尽快达成协议。此刻，我国电信市场的开放已不再是争论如何“开放”，而是按开放“进程表”如何加快“开放”的问题。在这种新的形势下，电信资费的改革必须随之加快，为此，在政策上应注重以下几个方面。

⒈“入世”意味着我国必须接受WTO基础电信协议，承诺电信业对外开放，这使我国电信业在获得发展机遇的同时，势必面临着严峻挑战。因为外国电信公司在资金、技术、规模、整体实力、管理和市场经验等多方面大大强于国内电信企业，我国1994年才在基础电信领域引入第一家竞争企业，可以断定我国最大的电信企业还不习惯于竞争，也没有在真正的竞争环境下磨练过内功。另外，从“乌拉圭回合谈判之后，发展中国家的许多特殊待遇不复存在。信息技术、电讯等领域的开放，发展中国家同发达国家承担的义务没有太大的区别”。从与美国谈判情况来看，我国必须对同意鼓励竞争的调控原则（包括根据成本定价、互联互通权利及调控当局的独立性）作出承诺。因此，目前我们急需解决的问题，不仅是基础设施建设，更重要的是电信管理体制、企业经营机制与市场经济下的体制与机制存在的巨大差距。对目前的中国电信体制，可以说“制度创新高于技术创新”！资费改革作为其中重要内容之一，必须首先确立合理的价格机制，以保证我们的电信价格具有竞争力。

⒉ 在市场经济条件下，政府职能已经转换为宏观调控为主，电信资费政策必须立足于促进市场发展，激励竞争机制的形成。必须使电信资费符合市场经济规律、电信业进一步拓展市场、消费者日益增长的消费需求等方面的要求，促进企业生产效率和社会分配效率的提高。在这方面，发达国家的资费政策值得我们很好借鉴。比如英国采取的零售价格指数与生产效率挂钩的价格管制模型，实践证明，具有促进企业生产效率和社会分配效率提高的经济性能。

⒊ 在经济全球化的国际竞争环境下，电信资费政策应着眼于：加大资费结构调整力度，加快国内电信企业市场占有率。必须改变原先的资费结构模式与调整思路，确立“降低电信资费——扩大市场占有率”的政策基点。应当认识到：这不仅仅是“让利于民”的问题，而是关系着市场范围、竞争优势，乃至民族信息产业发展的重大问题。近期有观点认为：资费“下调的空间不大”。其实不然，比如今年年底出台的“每小时4元”网络接入费显然不是电信部门的资费底价。因为就在此次资费标准出台前几天，北京新网信海科技公司就宣布：从10月23日起，将上网费用降为每小时2元，即使这样的价格他们依然有利润空间。另一种观点认为：资费改革应由“高初装费、低使用费”转变为“低初装费、高使用费”，以保证总体收费基本不变，比如今年3月的资费调价就是基于这一思路。据电信部门测算，调价前29个省市市话资费（通话费与附加费之和）每3分钟为0.1953，调价后为0.1945，两者基本持平。但是，如果电信资费整体水平不降至低于国际水平，那么在开放的市场条件下，我国电信企业仍很难与国外公司竞争。这已经不是电信资费改革是否符合国际电信市场价格发展趋势的问题，而是攸关提高我国电信企业国际竞争力的问题。为此，朱镕基总理明确指出：“中国电信服务业务正在降价，降得还不够，还要继续降价”。

⒋ 将资费改革与国家宏观经济政策配合起来，协调运作。近年来扩大内需、克服通货紧缩是国家宏观经济政策实施的重点，采取下调资费的改革政策，可以刺激电信消费，进而拉动消费需求。今年3月的资费下调已经取得一定实效，比如1-8月，全国固定电话用户新增1406.4万户，与去年同期相比增长20.5%，扭转了近年来递减的趋势；农村新增用户630.9万户，与去年同期相比增长47.5%；数据和多媒体用户新增107.3万户，比去年末增长65.3%。国内许多通信企业都加大通信设施投入，为信息设备制造业提供了更大的市场空间。因特网资费的下调，为信息服务业和网络服务商提供了新的商机。目前全国网络经营商（ISP）已达300家，网上信息源及应用数据库达到近6000个，WWW站点由去年底的5300个增加到9906个。但从总体上看，我国信息资源的社会共享程度还相当低，比如全国计算机联网率不到10%，每单位GNP的信息资源消耗量不足世界平均水平的1/4，而限制我国信息应用水平提高的最重要原因之一是电信资费过高。据报道，即使经过今年两次降价后，对一般收入水平的居民而言，电信资费仍然过高。以用户每天上网不到1小时（月收入1000元）计算，网费和电信费要占月收入的1/4-1/5（按绝对货币价格计算，美国人只要以中国人1/12.88的价格就能买回相同流量的信息量，而美国人平均收入比中国人高20倍）。我国居民电信消费水平较低，1996年每个居民电信消费支出仅有14.2美元，为世界平均水平110美元的12.9%，可见消费空间还很大。因此，如何加快资费改革刺激电信消费，是我们亟待解决的问题。

⒌ 资费改革政策必须体现技术发展趋势，鼓励新技术应用，促进电信服务的多样化发展。电信业是技术含量高的行业，特别是目前电信技术、计算机技术和互联网技术的日趋融合（数字网络对声音、数据、图象等传输内容的成本已相差无几），使得这一行业技术水平不断丰富、发展和提高，电信服务日益向多样化发展。同时，国际间电信企业竞争的最重要的内容就是技术竞争。因此，资费政策如若不能体现技术发展趋势、鼓励新技术应用，就会抑制电信业发展，损害一国电信业的竞争力。比如，在IP电话技术日益成熟，国际上已广泛使用（包括我国香港）并大有替代固定电话的情形下，我国还在禁止这一业务的发展，将其视为非法业务采取严厉措施加以制裁。直到今年4月底，这一业务的合法性方得到承认，信息产业部才出台了资费标准，开始实验这一业务。但所制订的IP电话资费标准，与固定电话相比也无很大优势，并且远远超过国外IP电话资费水平。前已论及，我国居民电信消费仅为世界平均水平110美元的12.9%，可见，我国电信业不仅存在着巨大的消费空间，而且新技术应用和电信服务多样化也有着广阔的市场空间。

⒍ 尽快促使“电信法”出台，以使我国电信体制改革具有法律依据，是资费标准的制定避免部门利益、资费收取合理规范的根本保证。目前，“电信法”仍未出台，政策滞后于现实发展的情形严重，资费政策出现随意性、间断性和不规范性也就不足为奇。因此，“电信法”出台必须加快，其中应体现电信资费监督、仲裁制度。同时，政府应培育市场竞争力量，大力促进电信企业间竞争，发挥价值规律的作用，以市场价格作为资费调控的重要手段。

另外，现存大量源于法律规范效率较低的部门规章、文件等管制政策，以及政策相互抵触的问题，都必须依靠“电信法”来规范。在“入世”步伐不断加快、我国电信市场对外开放已定的格局下，原先禁止外资企业介入的规章、条例等政策措施等都亟待修订，如《外商投资投资产业指导目录》、《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》……等。这些都将涉及电信体制改革，也将对资费政策改革产生一定程度影响。只有加快这些方面的改革力度，才能使我国电信业更好地迎接未来竞争的挑战。

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我国电信资费管制存在的问题及政策建议。视频