如何完善社会管理体系

如何完善和加强社会保障体系建设~

社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。经过多年努力，我国的社会保障体系框架基本形成，社会保障事业取得显著成就，但要真正实现社会保障全民覆盖，实现“老有所养”、“病有所医”，任务还很艰巨。为此，《政府工作报告》强调了加快完善社会保障体系的总方针、总原则和重点任务，总的方针是全覆盖、保基本、多层次、可持续，总的原则是增强公平性、适应流动性、保证可持续性，重点任务是做好如下五个方面的工作。
一、统筹城乡社会保障制度
在完善企业社会保险制度的同时，积极稳妥推进机关事业单位社会保险制度改革，实行单位与个人缴费、统账结合的基本制度，建立基本养老金待遇与缴费长短、多少紧密联系的激励机制，实行适合机关事业单位特点的补充养老保险办法，实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡。整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，把新农保和城镇居民养老保险整合为城乡居民基本养老保险制度，把新农合和城镇居民基本医疗保险整合为城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在这两项基本制度上的平等和管理资源上的共享。坚持养老保险社会统筹和个人账户相结合的制度模式，实现基础养老金全国统筹以更好地发挥社会统筹的调节互济作用，逐步做实个人账户以应对人口老龄化挑战。进一步统一规范养老保险制度，实现养老保险关系在全国范围顺畅转移接续，更好地保障退休人员和老年居民的基本生活。
二、建立社会保障待遇确定机制和调整机制
研究确定社会保障待遇水平的科学方法，实现社会保障待遇的正常调整，使保障水平持续、有序、合理增长。继续提高企业退休人员基本养老金，坚持和健全“多缴多得、长缴多得”的机制。在全面实施新农保和城镇居民养老保险制度的基础上，稳步提高基础养老金待遇水平，并向高龄老人倾斜。逐步提高基本医疗保险最高支付限额，推进居民医保、新农合门诊医疗费用统筹，逐步将门诊常见病、多发病纳入保障范围。在提高整体水平的同时，处理好各类人员的社会保障待遇关系。
三、确保社会保障基金安全和保值增值
这是一项十分紧迫而艰巨的任务。社会保险基金关系参保人员的切身利益，是参保人员的养命钱和保命钱。既要确保各项待遇当期支付和基金安全，切实加强基金监督，又要加快建立社会保险基金投资运营制度，拓宽基本养老保险基金投资渠道，探索新的基金投资运营方式，努力实现保值增值。扩大和开辟新的社会保障资金筹资渠道，建立社会保障战略储备基金，进一步充实已经建立的全国社会保障基金，以有效应对我国人口老龄化问题，实现社会保障基金的长期平衡。
四、完善社会救助体系
继续完善城乡最低生活保障制度，全面建立临时救助制度，实现医疗救助城乡统筹。增加城市和农村低保补助金，提高优抚对象补助标准。加快发展以养老服务为主的适度普惠型社会福利事业，推动高龄老人津贴制度全覆盖，探索建立老年护理保险制度，推进居家、社区、机构养老服务相互衔接和共同发展。健全残疾人社会保障和服务体系，完善孤儿保障制度，做好流浪乞讨人员救助工作，切实保障困难群众基本生活。
五、提高社会保障服务管理水平
进一步理顺社会保障行政管理体制，建立与统筹层次相适应的社会保险经办管理体制，更加有效地利用各种管理资源。加强基层社会保障服务平台建设和信息化建设，规范和优化社会保障管理服务，推进标准化建设，实行精确管理，全面推行社会保障卡，努力为城乡所有参保人员“记录一生，保障一生，服务一生”。

　　【内容摘要】：随着大部制改革与社会组织管理体制改革的同步推进，未来社会组织将迎来蓬勃发展新时期。在双重管理体制向直接登记管理转变的过程中，登记门槛降低，成立比较容易，可以使大量的社会组织进入政府的监管范围，但人员匮乏、力量薄弱的登记管理机关该如何站好监管这道岗，是摆在我们面前的重要课题。本文将从监管手段、监管体制、政策法规三个方面来探讨如何加快完善社会组织监管体制。

　　【关键词】：社会组织、监管、体制

　　　

　　　 一、引言

　　　　 十八大报告提出了“政社分开”的改革思路后，中央不断释放“简政放权”的信号。今年3月出台的第七轮国务院机构改革方案，将“更好的发挥社会力量在管理社会事务中的作用”作为一项重要内容。政府转变职能，社会组织成为社会建设的重要力量。随后中央提出四类社会组织（行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类）可以直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意，这在社会组织发展过程中被视为具有里程碑式的意义。四类社会组织可直接到民政部门登记，降低了“门槛”，成立比较容易，可以使大量的社会组织进入政府的监管范围，但也使民政部门对社会组织的管理难度增大。既要实行直接登记，又要改进双重管理；既要解决存量问题，又要应对增量压力。如何建立健全社会组织管理体制和运作机制，完善各部门各司其职、协调配合、齐抓共管的综合体制机制，已是民政部门亟待破解的难题。

　　二、登记管理机关面临的监管困境

　　社会组织直接登记在为社会组织逐步“松绑”的同时，也带来了诸多监管难题。近年来，要求依法登记的社会组织数量在增加，但这并不等于社会组织发展水平的提升。由于各种因素的制约，民政部门对社会组织的监管力度不够，监管模式和监管体系不够完善，县域社会组织正面临着监管瓶颈，制约着社会组织的良性发展。

　　　 （一）官办多于民办、形式多于实质。仅以某县为例，依法登记的社会组织逾百家。在这些社会组织中，官办的各类学会、协会占有较大比重，群众自主成立的社会组织为数不多，即使乡镇农业专业经济协会，也多数由当地政府牵头发起。管理上仍然靠行政手段来体现，会员及群众的知情权、参与权、管理权、监督权未得到有效发挥。有些组织是在上级要求或同行业其他地方已组建的形势下被动组建的，导致形式多于实质，背离章程的初衷。

　　（二）监管力度不够、服务意识薄弱。县级民政部门作为社会组织的登记监管部门，受困于人力、资金等因素影响，存在对社会组织重登记、轻监管扶持培育现象。社会组织监管体系虽然包括登记审批、日常监管、税务稽查、违法审查、行政处罚等众多方面，但县级民政部门监管采取的手段大多是年检。由于人员编制和经费的制约，加上社会组织较为分散，很难对社会组织逐一进行实地考察与调研，仅靠每年一次的年检不能有效地开展监督，更难发现问题和进行预警。

　　（三）社会形势变化大，相关政策法规跟不上。在现有的法规条例下，民政部门作为社会组织的登记管理机关，可以依法对违法行为进行查处，而业务主管单位只能进行协助和配合。这就造成了前者疲于登记而对监管“有心无力”，后者因不拥有明确的法律授权而采取消极态度的“有力无心”。这种“两管两不管”的状态直接引发对社会组织监管的失力。如何从制度层面完善各部门各司其职、协调配合、齐抓共管的综合监管体制是一种挑战，也是一种机遇。此外，按照依法治国、依法行政的要求，需要对《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》等行政法规进行修订完善。如基层民政部门无法找到社会组织直接登记的法律依据；对于违背《条例》规定社会组织的处罚，没有一个明确的处罚标准和手段。

　　　（四）登记管理人员队伍素质有待提高。目前，社会组织数量多、涉及领域广、涵盖法律宽泛，而登记管理人员队伍的素质与日益复杂的工作不相适应。监管需要有专门的财务审计人员及时指导社会组织合理使用票据和经费；需要有专门的执法人员对社会组织进行日常监管，及时对非法组织进行取缔，对社会组织超出章程规定的不合法行为进行制止等。这些人才，在现有的条件下难以满足，而如何指导社会组织建设发展、如何提供服务、如何发挥功能等方面的研究也存在空缺。登记管理机关工作人员配置的不合理、专业技术人才失缺都无法适应新时期社会组织监管服务的要求。

　　　 　三、完善社会组织监管体制的渠道

　　（一）努力实现监管手段多元化，不断加强自身建设。有效的监管，在充分发挥登记管理人员作用的同时，也要依托社会力量参与监管，建立起社会广泛参与的监管路径，才有可能实现对社会组织的有效监管。这些路径包括尝试改变以往监管单一的行政手段，更多地通过法律手段和经济手段促使社会组织履行社会服务功能；完善社会组织年检工作，加强社会组织评估等级动态管理，建立社会组织年检、评估联动机制；加强信息平台建设，把民政部门实行的登记、年度检查、执法、评估的情况和社会各方面对社会组织的反映、评价及时反映在信息平台上，以利于社会监督、舆论监督，实现监管的常态化。

　　在社会组织建设管理的考验与机遇面前，坚定信心，弥足珍贵，但加强自身建设更为重要。社会组织管理运作是个专业，不仅需要热情和理想，更需要治理结构、项目运作、志愿者管理、成效评估等一系列专业技术。这就意味着，对社会组织的监管，除了法律框架之外，更需要对社会组织专业知识的学习和研究。登记管理机关工作人员需要认真学习和研究社会组织的需要、运作特点和规律，不断研究探索新形势下民管工作的新思路，尝试从技术路径的角度分析问题、解决问题，变被动为主动，在服务中实施监管，在监管中体现服务。

　　（二）改革监管体制，引导社会组织加强诚信自律建设。加强对社会组织的监管需要逐步建构起分类监管、行为控制和资源引导的新型管理体制，把社会组织的培育纳入到整个国民经济和社会发展的整体框架中，建立起以政府为主导、社会协同参与、资源合理流动，各方合作共赢的公共服务运行机制。有专家主张在现行的民政部门社会组织管理体系之上，建立一个从属于国务院并且独立于民政部门的社会组织监管机构，在此基础上，建立全国范围的社会组织监督管理系统。逐步改革社会组织双重管理体系，把原来的业务主管单位部门及有关机构对社会组织的监管职能统一到该体系之中，形成一个具有统一性、权威性的监管系统。逐步推进行业协会商会在机构、人员、财务等方面与行政机关脱钩，改变行业协会商会行政化倾向，提升社会组织自我管理的能力和活力。

　　　 此外，公信力被视为社会组织的生命线，行业自律是社会组织的自我约束、自主运行、自主发展和自我管理，通过行之有效的监管引导社会组织加强自律建设，强化公信力是未来的发展趋向。针对现行社会组织内部组织结构弊端，健全以章程为核心的法人治理机构，逐步推行社会组织决策、执行和监督分离的运行机制；尝试内部管理过程中建立与专业机构的伙伴关系，引入第三方评估机制，实现社会组织的阳光运作和内部监督，提升社会组织的透明度和公信力。通过聘请社会监督员和建立“网格化”管理，鼓励社会各界群众投诉，举报非法社会组织和社会组织的违法行为。通过新闻媒体，大力宣传社会组织的正面典型，披露社会组织重大典型违法案件等办法强化对社会组织的外部监督，为有效实现组织自律保驾护航。

　　（三）完善现行社会组织监管的法律法规体系，实现法治监管全覆盖。任何政府管制行为必须置于法制轨道下才能获得社会认同和支持。对社会组织的管理同样如此，作为社会组织的行政监管机构，民政部门需要明确的法律授权，明确监管机关的权限，保证政府的监管不能“越位”、 “错位”和“缺位”，并明确执法程序和执法措施，确保监管流程有法可依；作为被监管的主体，社会组织更需要明确的法律框架：组织治理的法律要求是什么，项目运作的法律底线是什么，社会公示的法律标准是什么，行政处罚的法律依据是什么等等。这些都应该以立法形式固定下来,成为政府依法监管，社会组织依法自律的规则。同时，从社会组织自身发展角度出发，根据社会组织类型的不同，应加快推动《社会组织法》、《行业协会法》、《公益慈善法》等专项法律法规的制订，保障专项监管的针对性和有效性，提升监管效率。

　　 　 四、结语

　　在目前政府占据主导，社会组织相对弱小、有待成长的环境下，政府对社会组织多一点信任，给社会组织多一点活动空间是需要的，但这种“松绑”并不能等同于社会组织监管的“松懈”。监管部门应该在放开的姿态中发现新情况、新问题，逐步规范社会组织的监管体制和运行机制，推动社会组织的良性运转，使社会组织能够真正承担起部分公共事务的管理任务，参与社会管理，激发社会活力。

以优先履行社会管理和公共服务职能为取向，建立健全公共财政体制。创新社会管理首先要强化公共服务和社会服务，加强社会保障制度建设，改善民生。我国社会管理体制改革的内容很多，根本性的标志之一就是改革现行的公共财政结构，加大社会发展投入在政府整个预算中的比重。
社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。经过多年努力，我国的社会保障体系框架基本形成，社会保障事业取得显著成就，但要真正实现社会保障全民覆盖，实现“老有所养”、“病有所医”，任务还很艰巨。为此，《政府工作报告》强调了加快完善社会保障体系的总方针、总原则和重点任务，总的方针是全覆盖、保基本、多层次、可持续，总的原则是增强公平性、适应流动性、保证可持续性，重点任务是做好如下五个方面的工作。
一、统筹城乡社会保障制度
二、建立社会保障待遇确定机制和调整机制
三、确保社会保障基金安全和保值增值
四、完善社会救助体系
五、提高社会保障服务管理水平

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