中国为何要坚持走城镇化道路?

中国为何要坚持走城镇化道路~

城镇化本质是区域经济均衡发展战略的体现
  
自2000年之后，邓小平提出的沿海地区优先发展战略被“西部大开发”、“中部崛
起”及“东北老工业基地振兴”所替代，即由过去的“雁行模式”转为各区域均衡发
展。而政府在对中国城市布局的规划方面，很早就提出“两横三纵”的发展战略，而前
不久的中央城镇化工作会议，则再次强调“两横三纵”的“城市化战略格局要一张蓝图
干到底。要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形
成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极”。《中央城镇化工作会
议公告》通篇没有提及东部城镇化，却提及要限制特大城市人口流入，而特大城市几乎
都在东部，可见当前的城镇化政策是偏重于发展中西部和东北地区的均衡发展战略。
  
然而，从2001年至今，中国的区域经济均衡发展战略并没有取得明显效果，首先是人口
继续外流，从国家统计局提供的数据看，在2001至2012年的11年中，河南、四川、安
徽、贵州、广西等五个中西部省份出现了人口净减少，而湖南、湖北、吉林、黑龙江、
陕西和甘肃六个省份的人口也只是微增，如果剔除出生和死亡因素，也属于人口净外流
省份。其次是中西部地区投入产出比持续下降、投资效率低下。目前，中西部地区各省
份的固定资产投资总额几乎都要占到GDP的80%以上，有的甚至超过GDP总额，这意味着
投入产出比普遍低于1.3，而东部地区则普遍超过2，尤其是人口净流入大省广东，2012
年的投入产出比达到3。而北京、上海在2001-2012年间常住人口分别净增加50%和42%，
2012年的投入产出比分别为2.9和3.9。如果再从国家历年对中西部地区的转移支付和中
西部地区的税收贡献两个方面看，则更加不匹配，即转移支付逐年增加，但税收占比却
不能随GDP占比的上升而提高。
  
中国的中西部地区从建国至今，有过几次大力推进工业化、建设重工业基地的举措，但
均以失败而告终。如上世纪50年代初的工业化高潮和文革期间的三线建设，其结果是既
没有发展起中西部的重工业，又没有留住人才。而目前中国虽然可以通过大量的资本投
入来增加中西部地区的经济总量，却难以实现相应人力资本的匹配，最终还是无法解决
规模不经济的难题。如果一个经济区域持续的固定资产高投入却难以带来相应的税收增
长和就业增长，那么，其后果必然是高负债和人口的流失，这样的经济发展模式是难以
持续下去的。
  
发达经济体的区域经济发展状况，都无一例外地呈现不均衡发展态势，如法国的大巴黎
区、日本的大东京、韩国的首尔、英国的伦敦等首都所创造的GDP均要占其本国GDP的
12-28%左右，而中国最大城市上海的GDP只占中国的4%。美国50个州中五个州的人口要
占到美国总人口的50%以上，而中国31个省市中五个人口最多省份合计人口不到全国人
口的1/3，而美国适宜居住的国土面积要远远超过中国，但美国人口集聚的趋势却仍在
延续。根据世界银行的大样本分析，经济密度增加一倍，生产率会提高6%，而与中心城
市的距离增加一倍，利润就降低6%。
  
发达国家尽管各地区间经济发展很不均衡，但区域间的居民收入差距却比较小，因为各
地区间的产业发展水平是由要素禀赋决定的，必然存在差异，而地区间的公共服务和福
利均等化则可以通过政府的转移支付等调控手段来实现，这就是发达国家的基尼系数普
遍较低的原因。如汉堡的人均GDP和每平方公里GDP分别超出德国东北部落后地区的2倍
和100倍，但两个地区的福利和人均收入水平却相差无几。由此可见，中国的城镇化战
略更偏重于地区间GDP水平的均衡而非居民收入和福利差距的缩小。
  
从行政与财政双角度来诠释城镇化
  
中国的行政体制是中央、省（直辖市、自治区）、市、区（县）和镇（乡）五级政府，
而这种行政体制即便到了县以下，其下设的部门也与上级行政机构非常类似，所谓麻雀
虽小五脏俱全，都承担了相应的事权，同样也拥有对当地经济的发展规划权。这就造成
了各级地方政府为了追求发展权而向上谋求政策和资金支持，向外招商引资的普遍现
象。故地方政府之间为获得发展权而竞争成为常态，发展战略的趋同及产业结构的同构
化，也是屡屡出现。例如，在上海的自贸区获批之后，已有多个地方政府向国务院提出
建立自贸区的申请。
  
回顾中国过去30多年建立的各类经济发展区，最先设立的是经济特区，从1980年建立的
首个深圳经济特区，到2010年的喀什经济特区，共六个；此外，至2012年年末，中国共
有253家国家级经济技术开发区和高新技术开发区。最初，这些发展区域的设立是能够
体现国家的区域发展战略的，但随着区域分布面越来越广，实际上已经很难看出不同区
域间的各自产业发展差异和优势，也越来越难解释这些地区的要素禀赋与重点扶持产业
之间的逻辑关系，而是成为各省市向中央要政策的手段之一。如果把省及市县级经济技
术开发区和高新技术开发区都累加起来，估计要达到几千家，可谓红旗插遍全国，但其
盲目发展不仅增加了财政负担和政府债务，而且还造成资源的错配和浪费。
  
因此，在现有的行政体制下，对中央政府而言，区域均衡发展举措也是平衡各地方之间
关系的无奈之举。如国家发改委专设西部司和东北司，却没有东部司。而目前的户籍管
理制度、就业、医疗、教育及养老体制等，也对外来人口设置种种障碍，从而使得外来
人口在当地安家立业成本很高，这不仅是现有的行政制度决定的，而且也与财政支出体
制相关。
  
例如，地方财政支出在用于民生方面，主要是解决本地户籍人口的失业救济、低保补
贴、养老、保障房供给等，这些方面外来人口都无法享受。而中小学义务教育法颁布
后，外来人口子女同样需要获得义务教育，这又给人口流入地省市增加了财政压力。如
广东省有338万外来人口子女接受义务教育，比国内10个省份接受义务教育人数的累加
总量还多，但广东省获得的中央财政转移支付额却比中西部省份要少得多，这就导致其
人均财政支出额在全国排末位。因此，在地方之间横向转移支付的相关制度没有建立之
前，现有的财政体制实际上是不支持人口自由流动的。
  
更进一步分析，会发现现有的财政体制不仅不支持外来人口流入，而且也不支持本地农
村户籍人口的市民化。近日国务院会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会
养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。但中国的社会养老保险分为五
级：机关公务员、事业单位、城镇职工、城镇居民和新农保，目前打算合并的是缴费最
低、偿付最少的后两种，这也是最容易实现的，其福利意义不大。而城市化应该给百姓
带来的福利，则是要缩小后两者与前三者之间的差距，而这对地方财政而言简直就是天
文数字，会对本来就存在资金缺口的当地社保基金造成更大的亏欠。此外，假如农民获
得城市户籍，对于这些新增城市户籍人口的保障房、失业救济、城镇低保、医疗卫生、
教育补贴等也理应给予同等待遇，又将使得政府的公共财政、政府性基金、社保基金三
个账户的支出大幅增加，令地方政府不堪忍受。
  
因此，无论是当今的行政体制还是财政体制，都不支持户籍开放、人口自由流动、就业
机会均等及公共服务均等化的城市化人口政策。唯有不影响各地区自身发展规划和投
资、不需要各地区增加额外财政支出的城镇化人口政策，才容易被现有行政和财税体制
所接受。
  
城镇化：短期红利与长期忧患
  
过去30年，中国城镇化率几乎以每年一个百分点的速度提升，这一方面是工业化过程的
自然推动，另一方面则是地方政府在政绩观下的投资驱动。中央和地方政府在基础设施
上的大量投入，对于改善投资环境和居民生活便利方面功不可没，可以说，高铁与高速
公路的超前建设，体现了中国的体制优势。但同时地方建设中也存在重复建设、奢华建
设等浪费现象，资金投入与其他生产要素之间的不匹配，后患无穷。
  
但正如人口红利不可持续一样，中西部地区在城镇化方面的巨大投入，究竟有多少地方
能够集聚人口，形成增长极？长期以来，建筑业一直是农民工就业比重最大的行业，当
中国的投资重心从东部转移到中西部之后，自然也给中西部的农民工就业带来了很大机
会，这也是造成东部地区民工荒的原因之一。但问题在于，在过去13年中，中西部地区
的大量投资并没有带来人口的集聚，而东部地区在过去13年中投资比重下降却仍然带来
人口的集聚，原因在于东部的三大增长极已经形成，而中西部地区的增长极仍未凸显出
来，成渝、湘鄂等省市充其量还只能算是形成了城市集群。而令人担忧的是，2013年中
国建筑业的增速出现11年来的首次下滑，这又将给经济增长和就业带来压力。假如投资
没有带来一定量的现金流回报，那么，这样的投资拉动模式注定是持续不下去的。
  
如今，人们已经普遍开始担忧三四线城市的房地产过剩问题，事实上，在过去10余年
中，城市人口增长0.5倍，而城市建成区面积增加了接近1倍，很多三四城市都存在建设
用地过度开发问题，城市建设空有架子却没有产业支撑，最终只能是人去楼空、当地政
府负债率大幅上升。从全球看，大城市化才是新兴经济体向发达经济体迈进过程中的人
口流向，这既是规模经济的要求，又是公共服务短缺情况下社会低端群体追求公共设施
和服务共享的唯一途径。而中国的大城市化率依然偏低，在过去五年中，中国大约每天
有80个以上的村庄在消失，同时每年有10个百万人口的大城市在新增。
  
过去10年中国的城镇化的另一条主线就是农村城镇化，即新农村建设，事实证明，城乡
劳动者薪酬的巨大差异，决定了农村留不住青壮年，甚至还留不住中老年劳动力，故农
村城镇化看来是不成功的，要缩小城乡差距，最有效的办法就是减少农业人口，从而提
高农业人均增加值。按世界银行的数据，2010年，中国农业劳动力人均增加值为545美
元，只有日本的1/70，而全球的平均水平为1061美元。但这并不表明中国农业生产率低
下，而是因为农民的人均耕地面积太少，中国每公顷耕地的谷物产量为6988公斤，远超
美国和日本，几乎是全球平均水平的两倍，中国农民为了提高其收入，耕地长期不休
耕，大量使用化肥农药，每公顷化肥使用量也是全球平均水平的四倍。
  
无论是城镇化还是城市化，都应该是经济发展的结果而非手段，如果不遵循经济规律，
过多规划区域布局，最终的结果是人口与投资的逆向流动，资源的错配和房地产泡沫的
破裂，即短期发展红利造成长期萧条。同样，要评价城镇化政策的绩效如何，也应该看
其有没有提高农业劳动者的收入水平；有没有有效缩小城乡收入差距和社会贫富差距；
有没有集聚人口和带来持续增长的就业。而从过去10多年的情况看，从事农业的青壮年
劳动力几乎没有了，城乡差距和贫富差距都没有显著缩小，人口继续流向东部投资增速
较低的地区，而不少投资增速高的中西部反而出现人口的净减少。那么，今后10年这一
现状一定能得到改观吗？
  
中央提出“人的城镇化”观念，应该是对过去10年城镇化政策的反思和进步，城镇化会
议也提出了好的举措，即“要建立财政转移支付与农村转移人口市民化相挂钩的机
制”，不过，说易行难，真正要落实到位，恐怕还有许多障碍，要对现有的区域行政管
理体制和财政支出体制进行实质性改革，而不是只停留在文件上。2014年是中国全面深
化改革的启动之年，希望看到三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更
好发挥政府作用”和“大幅度减少政府对资源的直接配置”能够体现在中国的城市化进
程中。
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行情在希望中破灭，
在绝望中诞生。

城镇化是由农业人口占很大比重的传统农业社会，向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程，是伴随工业化进程的一种经济现象，也是衡量现代化程度的重要标志。从世界各国走向现代化的历程看，这是一条共同经验，我国要全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，也必须走这条路。从新世纪新阶段经济和社会发展的要求看，推进城镇化，不仅是经济结构战略性调整的重要任务，也是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措。
新中国成立以来，随着我国工业化的推进，城镇化的进程也曾出现过几个加速发展的阶段，1957年城镇化率达到15．4％。由于上个世纪50年代末60年代初我国国民经济出现严重困难，限制城镇人口的机械增长成了从那以后相当长时期的重大政策，由此而使城镇化的进展大大滞后于工业化进程。到1978年，工业增加值占国内生产总值的比重已达到44．3％，而城镇化率只有17．9％。改革开放以来，随着国民经济的快速增长和社会全面进步，我国城镇化进程出现加快的势头。1978年到2000年，城市数量由193个增加到663个，建制镇由2173个增加到20312个，城镇总人口由1．7亿增加到4．56亿，占全国总人口的比重由17．9％提高到36．2％。22年提高了18．3个百分点，平均每年提高0．83个百分点。城镇在国民经济和社会发展中占有举足轻重的地位。目前，国内生产总值的70％、全国工业总产出的50％、国家税收的80％、第三产业增加值的85％、高等教育和科研力量的90％以上集中在城市。
但是，与我国的工业化进程相比，城镇化水平依然处于滞后的状况。据世界银行资料，目前我国城镇化水平比同等人均GDP国家和地区低11个百分点，是典型的二元经济结构。由于大量农业劳动力长期滞留在农村，基本靠手工劳动，使我国的农业劳动生产率很低，只相当于美国的6％。同时，2／3的农村人口收入增长缓慢，农村购买力低，农村市场打不开，已成为影响扩大国内需求和经济增长潜力发挥的重要矛盾。因此，加快城镇化进程，逐步提高城镇化水平，已经成为今后一个时期全面建设小康社会、加快推进工业化，保持经济持续快速健康发展的当务之急。
按照基本完成工业化的要求，到2020年，我国城镇化水平应该达到50％以上，即城镇化率应该提高14个百分点，平均每年提高0．6个百分点。由于这个幅度还低于前22年年均提高的幅度，所以这个指标是留有余地的，是完全可以达到的。理论界有一种意见认为，本世纪头20年我国城镇化率还可以定得再高一些。理由是，从国际经验看，工业化中期是城镇化加速发展的阶段。例如，韩国从1967年到1987年间城市化率提高了20个百分点，日本从1966年到1987年间城镇化率提高了27个百分点。今后20年，也是我国工业化加速阶段，我国的城镇化进程也会相应加快。
但是，我们必须充分看到我国农村有8亿人口，新增人口主要在农村的基本国情。改革开放20多年来，尽管城市人口增加近3亿，但农村人口的绝对数量并没有减多少。农村劳动力在向非农产业转移了1．5亿左右的同时，务农劳动力还增加了4000万。据测算，到2020年，我国人口总数将达15亿左右，到那时即使城镇化率达到50％，农村人口也还有7．5亿，也就是说，就绝对数来看，20年只比目前净减少5000万。这说明，我国农村人口减少的难度很大，城镇化水平的提高只能是一个长期的、渐进的过程，必须与我国的经济和社会发展水平相适应，太急了不行。我们目前城市中的道路、供电供水等基础设施等比较紧张，就业矛盾也很大。如果大量农民都进入现有城市，就会出现发达国家工业化过程中曾有过的城市病，引起很多社会问题。我们必须吸取这个教训。上个世纪80年代以来，在乡镇企业异军突起的大背景下，广大农村富余劳动力通过走离土不离乡的独特发展道路，形成很多新的城镇。这些城镇对吸纳农村人口，发展经济，增加农民收入，扩大城乡市场发挥了重要作用。今后，我们仍然要认真总结经验，探索适应国情的城镇化道路。也就是说，城市化要推进，小城镇建设也要加强。如果简单地提城市化，可能使很多人期望值过高而实际上做不到。国际、国内的经验表明，推进中国的城镇化要遵循客观规律，与经济发展水平和市场发育程度相适应，循序渐进，走出一条符合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的多样化的城镇化道路，使我国传统的经济社会结构在工业化、现代化以及信息化的过程中逐步得到转变。
根据我国城镇化规划，我国城镇化建设的主要思路是：在发展大城市、中等城市和区域性中心城市，发展重要交通沿线城市、边境城市和旅游城市的同时，要重点建设现有县城和一批基础较好、发展潜力较大的建制镇。要因地制宜、科学规划、合理布局小城镇建设，充分发挥现有城镇潜力，发挥规模效益，提高资源配置效益，防止乱占耕地和破坏生态环境。要注意发展镇域经济，把小城镇建设与发展乡镇企业和农村服务业结合起来，形成农产品集散中心和加工基地。加大对小城镇建设及小城镇产业发展的扶持力度，改进户籍管理，取消政策限制，以利于推进城镇化发展。

　　中国为什么要坚持走中国特色城镇化道路，从根本上说，是全面贯彻落实科学发展观，坚定不移地走中国特色社会主义道路的必然要求和重要体现。具体说来有以下几方面的原因。
　　首先是解决农村富余劳动力的要求。党中央提出走中国特色城镇化道路的原动力，是中国农村长期以来存在着相当数量的富余劳动力。改革开放之初，在城镇企业发展过程中，形成了具有中国特色的“离土不离乡”就业方式。改革开放后，这些富余劳动力走向深圳、珠海等经济特区和上海、浙江、江苏等沿海省份。逐渐这些地区的县城甚至城镇也开始大量地吸纳外来劳动力，形成了一批向现代化方向发展的中小城市和城镇。实践告诉我们，走中国特色城镇化道路是不以人的意志为转移的客观过程。科学发展观把这一客观过程及其经验上升为理论，作为统筹城乡发展的科学指南，可以避免农村富余劳动力盲目流向大城市等问题的出现。
　　其次，是统筹城乡发展的要求。中国是一个具有十多亿人口的大国，许多地方十分贫穷，如果产业和人口也集中在一些大城市，不仅不利于一些落后地区的发展，而且会进一步扩大区域性差距，给整个国家的发展带来许多经济上的和政治上的矛盾。因此，党中央提出统筹城乡发展，就要在加快转变经济发展方式的过程中，一手抓农业现代化，建设社会主义新农村，一手抓城镇化建设，形成城乡产业和人口结构合理布局。
　　再次，是扩大内需的客观要求。“扩大国内需求特别是消费需求”的方向在哪里呢？许多学者提出，中国最大的消费群体在农村，在成亿成亿的农民。从理论上讲，这是有道理的。但问题是，第一，消费不仅要靠人，还要靠人的消费能力。广大农村地区的农民尽管数量庞大，但农民可支配的收入比较少，还不足以形成巨大的消费能力。第二，消费能力不仅取决于居民的可支配收入，还取决于人的消费方式。广大农民长期以来生活在自给自足或半自给自足的社会环境中，同城市居民主要依靠市场并追求时尚的消费方式大不一样，因此广大农村地区的农民虽然数量大但难以形成与此相应的消费能力。有专家通过实证分析指出，农村人口的购买力仅相当于城市人口的42%，如果城镇化率每提高1%，就可以转移50万农村人口，并形成12亿多元的购买力，创造50多亿元国内生产总值。所以，要真正落实或实现“扩大国内需求特别是消费需求”的方针，必须一方面增加农民的可支配收入，另一方面在统筹城乡发展中形成一批中小城镇，让广大农民进入城镇生活或在新农村建设中进入社区生活，形成新的消费方式。
　　最后，是提升城乡居民整体素质的要求。中国是一个农业大国，农民是中国主要的社会群体。因此，中国的现代化过程，不仅肩负着艰巨的经济变革任务，还有一个艰巨的人的改造的任务。走出一条中国特色城镇化道路，意味着我们将更加自觉地推进农民转化成市民的进程。因为，城镇化的过程，不但使农民在生产方式上由原来的分散耕作方式转变为集中生产，知识程度和技术水平大大提高，而且使农民在社会主义市场经济发展过程中，直接接受到现代社会意识的辐射和熏陶，成为现代市民。在过去30多年改革开放过程中，我们注意到两个现象：一是，一些外出经商的农民，直接受到现代化工业和城市文明的熏陶，开阔了视野，学到了本领，既挣到了票子，又换了脑子，许多人成为著名企业家；二是，大批外出务工的农民工，直接受到现代化工业和城市文明的熏陶，在改变自己生存命运的同时也改变了自己的生活方式，逐渐适应城市市民的生活。城镇化的过程，必定是农民向市民转化的过程。因此，城镇化的发展不是“提高”而是“改变”了传统农民的意识和素质，包括技术素质、文化素质、思想素质，为中国的经济发展方式转变创造了丰富的人力资源基础。

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